Адаптированный Договор об обычных вооруженных силах в Европе и интересы безопасности России

// // Интересное в сети //

Решение о расширении НАТО, принятое на пражском саммите Североатлантического альянса, высвечивает необходимость скорейшего вступления в силу адаптированного Договора об обычных вооруженных силах в Европе.

Соглашение о его адаптации было подписано в ноябре 1999 года в Стамбуле. В феврале 2002 года президент В.В. Путин направил в Государственную Думу проект закона о его ратификации. Однако обсуждение данного вопроса в российском парламенте затянулось. Главным образом, это обусловлено приглашением в НАТО государств Балтии. Так, еще летом 2002 года думские комитеты по обороне и по международным делам именно в этой связи рекомендовали не «форсировать» ратификацию. Иногда говорится о необходимости «новой адаптации» ДОВСЕ, поскольку вступление Латвии, Литвы и Эстонии в Североатлантический альянс может изменить стратегическую ситуацию в балтийском регионе. Кроме того, адаптированный ДОВСЕ нередко критикуют за то, что он «узаконивает» превосходство НАТО над Россией по обычным вооружениям. Недовольство некоторых российских аналитиков вызывают также ограничения, накладываемые на российские вооруженные силы на Северном Кавказе.

Есть и другая сторона дела. ДОВСЕ, как и многие другие соглашения по контролю над вооружениями, достигнутые в годы холодной войны, был предназначен для выравнивания военных потенциалов противостоящих сторон. Последнее рассматривалось, и со всеми на то основаниями, как важный фактор, блокирующий перерастание политического и идеологического противоборства в вооруженный конфликт. Прекращение холодной войны, приведя к исчезновению предпосылок военного столкновения, по сути дела обесценило саму идею военного паритета России и государств Запада. Следовательно, возникает вопрос: имеет ли смысл добиваться ратификации адаптированного ДОВСЕ, если перспектива войны между Россией и ее европейскими соседями относится к области ненаучной фантастики?

Однако взаимная подозрительность между Россией и странами НАТО пока преодолена не полностью, и, главное, военное планирование все еще исходит из возможности крупного военного столкновения между ними. Это осложняет их отношения, отвлекает интеллектуальные и материальные ресурсы от противодействия действительно актуальным угрозам. В этих условиях договоренности, смягчающие военные диспропорции и обеспечивающие транспарентность вооруженных сил, полезны. Они снимают восприятие противостоящей стороны как источника опасности, укрепляя тем самым доверие и помогая утвердить отношения сотрудничества в прошлом потенциальных противников. Эффективность адаптированного ДОВСЕ в этом качестве зависит от того, насколько он способен устранить или снизить военные угрозы в их «традиционной» трактовке, придающей особое значение соотношению военных сил.

Парижский договор 1990 года

Во время холодной войны дисбаланс обычных вооруженных сил в европейской зоне порождал крайне острые проблемы в отношениях бывшего СССР и западных государств. Советский Союз сосредоточил в ГДР, Польше, Венгрии, Чехословакии и своих западных военных округах мощные группировки, намного превосходящие вооруженные силы НАТО в Европе. Дислокация войск ОВД, в том числе ударная советская группировка, развернутая в ГДР, позволяла западным экспертам предполагать, что «восточная сторона» планирует крупные наступательные или контрнаступательные операции. Считалось, что остановить их можно лишь путем массированного применения тактического ядерного оружия, результатом чего было бы полное опустошение всей центральной части континента.
Поэтому Запад много лет настойчиво добивался выравнивания потенциалов обычных вооруженных сил в Европе. Москва, в свою очередь, под влиянием военного командования столь же последовательно отвергала сколько-нибудь существенное сокращение войск ОВД. Начавшиеся в 1973 году в Вене переговоры по взаимному сбалансированному сокращению вооруженных сил в Центральной Европе увязли в бесплодных дискуссиях относительно количественных параметров советских войск в регионе. Положение изменилось лишь в конце 1980-х годов, когда высшему государственному руководству СССР стало ясно, что без решения этой проблемы политика разрядки не имеет перспективы. В итоге начавшиеся 6 марта 1989 года переговоры завершились 19 ноября 1990 года подписанием в Париже Договора об обычных вооруженных силах в Европе.
Этот Договор должен был минимизировать возможность проведения крупных наступательных операций, для осуществления которых необходимо обеспечить вблизи линии соприкосновения войск трех-четырехкратное превосходство наступающей стороны. Следовательно, требовалось устранить дисбаланс обычных вооруженных сил между двумя главными противостоящими друг другу в Европе силами – НАТО и ОВД. И поэтому ДОВСЕ был заключен между странами, входившими в два эти военно-политических союза. На основе членства в них были образованы две группы государств-участников Договора, для которых были установлены одинаковые предельные уровни тяжелых вооружений сухопутных войск[2], а также боевых самолетов и ударных вертолетов. Распределение квот на них происходило в рамках каждой группы. Так, 3 января 1990 года в Будапеште государствами ОВД было подписано соответствующее соглашение, и эта группа получила название Будапештской. Вместе с тем в преамбуле Договора подчеркивалось, что государства, входящие в эти группы, «имеют право быть или не быть участниками союзных договоров». Эта формула позволила сохранить ДОВСЕ после распада Организации Варшавского договора. Собственно, она и появилась потому, что к концу 1990 года стало ясно, что ОВД доживает последние дни.
Потолки на указанные вооружения были введены для всего района применения Договора (к нему относятся европейский континент и подавляющая часть территории Турции за исключением небольшого района на границе с Сирией) и для четырех географических зон, соотносящихся с линией, разделявшей НАТО и ОВД (см. приложения 1 и 2). Зональное деление было необходимо, чтобы устранить дисбалансы не только «первого», но и «второго» стратегических эшелонов. Последние должны были заменять войска первого эшелона по мере их уничтожения или изматывания. Зональные ограничения не касались авиации. Способность к переброске на большие расстояния за считанные дни, даже часы, делала географические ограничения на дислокацию боевых самолетов и вертолетов бессмысленными. Предельные уровни для них устанавливались в масштабах всего района применения ДОВСЕ.
ДОВСЕ ограничивал вооружения сухопутных войск, находившиеся как в регулярных частях, так и на складах. Наличие последних позволяет быстро наращивать вооруженные силы в соответствующих географических зонах, поскольку переброска личного состава, особенно по воздуху, происходит гораздо быстрее, чем транспортировка танков или артиллерийских установок. Склады вооружений, согласно Договору, могли находиться в любом месте, кроме фланговой зоны. Исключение было сделано только для бывшего СССР[4]. Это давало ему серьезные преимущества: можно было в короткое время сосредоточить дополнительные контингенты войск в приграничных районах как в северной, так и в южной частях европейской территории страны. Государства НАТО подобной возможности не имели.
Численность иностранных войск на чужих территориях ДОВСЕ практически не регулировалась. Во время его подготовки ни СССР, ни США не были заинтересованы в ограничении своего военного присутствия в государствах-союзниках. Требовалось только, чтобы общее количество вооружений, принадлежащих государствам одной группы в соответствующей зоне, не превышало установленных для нее пределов.

Дополнения к Парижскому договору в 1992–1996 годах

После подписания ДОВСЕ в ноябре 1990 года остался неурегулированным вопрос об ограничениях личного состава вооруженных сил. Соответствующие переговоры завершились в июле 1992 года, когда в Хельсинки был подписан Заключительный акт переговоров по личному составу обычных вооруженных сил в Европе. В частности, для России был установлен потолок в 1 450 тысяч человек, что намного превышает как нынешние возможности, так и потребности страны. Эта договоренность не подлежала ратификации и скорее представляла собой нечто вроде протокола, дополняющего Договор. Строго говоря, данный вопрос имеет второстепенное значение. Бессмысленно иметь в регулярных соединениях больше вооружений, чем может обслужить наличный состав военнослужащих. Наращивание же численности последних сверх пределов, обусловленных количеством вооружений, не ведет к повышению боеспособности войск.
После распада СССР необходимо было разделить советскую квоту вооружений между новыми независимыми государствами. Основные трудности в достижении договоренности по этому вопросу были порождены попытками России и Украины обеспечить себе максимально большую долю бывшего советского военного потенциала. Правда, споры между Москвой и Киевом были урегулированы сравнительно быстро. 15 мая 1992 года на встрече лидеров стран СНГ в Ташкенте были подписаны Соглашение о принципах и процедурах осуществления Договора об обычных вооруженных силах в Европе и Протокол о максимальных уровнях для наличия вооружений и техники. России, Украине и Беларуси было разрешено иметь вооружения в регулярных войсках и на складском хранении. Молдова, Армения, Азербайджан и Грузия могут иметь вооружения только в регулярных войсках.

В отличие от других независимых государств, страны Балтии не претендовали на вооружения бывшего СССР. Советские войска, находившиеся на их территориях, были символом оккупации, от которого стремились избавиться раз и навсегда. Кроме того, эти государства не ставили вопрос о присоединении к ДОВСЕ, полагая, что они не являются правопреемниками Советского Союза, поскольку были присоединены к нему насильственно.

Вплоть до лета 1996 года наибольшие трудности в реализации ДОВСЕ были связаны с фланговой проблемой. У России во фланговой зоне имелось заметно больше вооружений, особенно артиллерии и боевых бронированных машин (ББМ), чем разрешалось Договором. По западным данным, в середине 1996 года их потолки были превышены примерно на 280 танков, 2 000 ББМ и 550 единиц артиллерии. Начиная с 1993 года российское руководство требовало пересмотреть предельные уровни вооружений, которые Россия могла иметь в северной и, главное, в южной части страны. Это мотивировалось необходимостью сохранения мощной группировки на Северном Кавказе, где сложилась нестабильная обстановка и где требовались не вооружения на складах, а регулярные части. Российские военные хотели бы дополнительно иметь там 400 танков, 2 000 ББМ и 800 артиллерийских установок.

Российской стороной предлагалось несколько путей решения фланговой проблемы приостановка действия статьи V ДОВСЕ, в которой речь шла о фланговых ограничениях, перевод Северокавказского военного округа из флангового района в тыловой и так далее. Но любой пересмотр фланговых ограничений блокировался Норвегией и Турцией, которые видели в этом угрозу своей безопасности. Особенно обострилась ситуация во второй половине 1995 года, когда Москва выдвинула ультимативное требование: либо фланговые квоты будут пересмотрены, либо Россия нарушит их в одностороннем порядке. А это ставило под угрозу весь ДОВСЕ.
Компромиссное решение было найдено в мае 1996 года, главным образом благодаря активной деятельности американской дипломатии. Из фланговой зоны были выведены Псковская область на севере, а также Волгоградская, Астраханская области, восточная часть Ростовской области и узкий коридор в Краснодарском крае на юге. Это позволило российским военным сохранить крупную группировку на Северном Кавказе. Появилась также возможность развернуть в случае необходимости дополнительные силы на границах с Латвией и Эстонией.

Предпосылки и задачи адаптации ДОВСЕ к новым военно-политическим реальностям
Выполнение ДОВСЕ играло стабилизирующую роль в Европе. Под международным контролем к концу 1999 года было сокращено 70 тысяч единиц вооружений[6]. Общее количество оружия на континенте уменьшилось более чем вдвое. Но еще более важным было создание эффективных систем обмена детализированной информацией об ограничиваемых договором вооружениях и проверки его выполнения, в том числе многочисленные инспекции на местах. Это исключает незаметную подготовку к крупномасштабным наступательным операциям, в том числе концентрацию войск на стратегических направлениях, обеспечивает предсказуемость военно-политической обстановки.

Однако подписанный в Париже Договор отражал стратегическую ситуацию на европейском континенте, характерную для холодной войны. Ее прекращение и распад ОВД кардинально изменили положение дел в Европе. Это требовало серьезной коррекции самого Договора. Прежде всего, необходимо было заменить групповой принцип его построения новым, учитывающим, что реально в Европе осталась только одна группа государств, объединенных общими военно-политическими интересами, – члены НАТО. Действительно, Будапештская группа включала в себя, с одной стороны, бывших союзников СССР по Варшавскому договору, стремящихся войти в Североатлантический альянс, а с другой – совокупность новых независимых государств, имеющих весьма разнородные внешнеполитические ориентации.

Кроме того, надо было ввести новые, более низкие потолки на вооружения. Численность войск и количество вооружений большинства европейских государств в конце 1990-х годов оказалось существенно меньшим, чем предельные уровни, установленные ДОВСЕ в 1990 году. Личный состав вооруженных сил государств НАТО в Европе и количество имевшихся у них вооружений сухопутных войск составляли в конце 1990-х годов 70–75 процентов, а авиации – 60 процентов от предельных уровней. Особенно заметно сократилось там американское военное присутствие. Оттуда в прошлом десятилетии было выведено 150 тысяч американских солдат, или почти 60 процентов от их количества в начале прошлого десятилетия. Вооружения сухопутных войск США на европейском континенте составили 20–30 процентов, а авиация – 30 процентов от разрешенного количества.

Это – следствие прекращения военной конфронтации на европейском континенте и пересмотра стратегических установок НАТО. Хотя традиционная для нее цель сдерживания потенциальной массированной агрессии извне сохраняется, основной акцент в военной деятельности все более заметно делается на новых задачах. Среди них – обеспечение способности к эффективным действиям в локальных конфликтах и миротворческих операциях, в том числе за пределами традиционной зоны ответственности Альянса.

Положение дел в России складывалось несколько иначе. Численность личного состава сухопутных войск и авиации сократилась к концу 1990-х годов до 40 процентов от предельного уровня. Однако российское военное руководство сохраняло вооружения этих войск на уровне 85–90 процентов от разрешенного потолка.
Далее, прекращение военной конфронтации по линии Восток–Запад сопровождалось регионализацией проблем безопасности и фрагментацией стратегического пространства. Во время холодной войны боевые действия, в случае возникновения вооруженного конфликта между НАТО и ОВД, автоматически и почти мгновенно распространились бы на большую часть европейского континента, вовлекая войска не только первого, но и второго стратегических эшелонов, а затем и находящиеся в глубоком тылу. Но в современных условиях вместо единого континентального театра военных действий, характерного для противостояния двух блоков, возникло несколько практически не связанных друг с другом стратегических регионов, каждый из которых имеет свои особенности. Особую роль среди них играют Кавказ и южная часть Прибалтики. Военно-политическая конфигурация на континенте уже в начале 1990-х годов принципиально не вписывалась в зональную структуру Договора, подписанного в 1990 году. Возникла необходимость подсчета соотношения обычных вооружений не в континентальных, но в новых региональных рамках.
Важным фактором пересмотра ДОВСЕ стало расширение НАТО. Оно вызывало серьезное беспокойство в российских военных и политических кругах. Распространилось представление, что в результате расширения НАТО вблизи западных границ России будет создан мощный военный кулак, ставящий под угрозу не только потенциальную, но и реальную военную безопасность страны. Говорилось, что после приема новых членов Североатлантический альянс обретет принципиальное военное превосходство над Россией. В свете этого российская дипломатия добивалась прежде всего минимизации иностранного военного присутствия на территориях новых членов Североатлантического альянса. Кроме того, в Москве хотели закрепить договоренность о пересмотре границ фланговой зоны и еще более ослабить присущие этой зоне ограничения.

Подходы к адаптации ДОВСЕ
Переговоры по адаптации ДОВСЕ начались в январе 1997 года. В их начале Россия настаивала на сохранении групповой структуры. Первоначально российская позиция предполагала:

ограничение вооруженных сил любой военно-политической группировки суммарными коллективными потолками;
отказ от размещения иностранных войск на территориях тех государств, где к моменту адаптации Договора иностранных войск нет;
отказ государств-участников ДОВСЕ от увеличения своих вооружений свыше тех количеств, которые имелись на 17 ноября 1995 года;
введение дополнительных ограничений на новые категории военной техники и вооружений, в особенности на авиацию;
отказ от региональных ограничений, прежде всего – фланговых, и введение национальных потолков на ограничиваемые Договором вооружения.
Предполагалось, таким образом, что входящие в НАТО государства в случае приема новых членов должны были бы сократить свои вооружения так, чтобы не превысить коллективные потолки. При этом на территории новых стран-членов блока иностранные войска размещаться не могли бы. Россия, в свою очередь, получила бы возможность свободно перемещать войска на собственной территории, в том числе концентрировать их во фланговых районах, как на севере, так и на юге. Предложение ввести новые ограничения на авиацию порождалось вполне очевидным беспокойством, что в случае конфликта НАТО могла бы относительно быстро сосредоточить мощную авиационную группировку вблизи российских границ.
НАТО, в свою очередь, предлагала отказаться от зонально-групповой структуры и заменить ее принципиально новой системой национальных и территориальных потолков на ограничиваемые Договором вооружения. 20 февраля 1997 года представитель ФРГ изложил единую позицию Альянса.

Суть ее сводилась к следующему:

национальные потолки ограничивают количество вооружений, принадлежащих данному государству и размещенных в районе применения Договора;
национальные потолки не должны превышать количество вооружений, которые имелись у государств-участников на момент подписания адаптированного Договора;
территориальные потолки ограничивают общее количество танков, ББМ и артиллерии на территории государства-участника;
сохраняются ограничения на размещение вооружений во фланговых зонах с учетом соглашения от 31 мая 1996 года.
При этом руководство Североатлантического альянса заявило, что сумма будущих национальных потолков стран НАТО может быть существенно меньше, чем тогдашний групповой потолок Альянса. Предлагались также «стабилизационные меры» для Центральной Европы. К ним относилось, прежде всего, предложение о том, чтобы территориальные уровни для Баларуси, Чехии, Польши, Словакии, Венгрии, той части Украины, которая не входит во фланговую зону, а также Калининградской области не превышали бы тогдашние максимальные национальные уровни для этих государств или территорий. Иными словами, размещать там иностранные войска можно было бы лишь сокращая национальные вооруженные силы.
К лету 1997 года российская позиция изменилась. Была принята схема национальных и территориальных потолков. Удалось также договориться о необходимости введения специальных правил, регулирующих размещение иностранных войск на чужих территориях на «временной основе». После этого основные споры сосредоточились вокруг конкретных параметров развертывания иностранных войск на чужих территориях как на временной, так и на постоянной основе, а также о судьбе фланговых ограничений.

Ключевые положения адаптированного ДОВСЕ

К марту 1999 года удалось согласовать основные моменты Соглашения об адаптации ДОВСЕ, которое было подписано в ноябре 1999 года. Оно учитывало принципиальные позиции России, особенно когда речь шла о необходимости регулирования иностранного военного присутствия на чужих территориях.

Для каждого европейского государства-участника были зафиксированы национальные и территориальные предельные уровни[8]. Первые – ограничивают все категории охватываемых Договором вооружений, принадлежащих данной стране, вторые – количество как собственных, так и иностранных танков, ББМ и артиллерии на ее территории. Авиация территориальными предельными уровнями не ограничивается. Иными словами, боевые самолеты и ударные вертолеты могут перемещаться по всему району действия Договора. Вместе с тем НАТО заявила, что авиационные силы Альянса на территории новых его членов размещаться на постоянной основе не будут.

Соответственно, количество вооружений иностранных войск на территории любого государства не может превышать разницу между его национальным и предельным уровнями. Эти уровни могут быть повышены на постоянной основе лишь на незначительную величину, причем только в том случае, если какое-либо иное государство согласится в связи с этим понизить свои вооружения на соответствующее количество единиц. Односторонние понижения национальных или территориальных уровней не дают права другим государствам увеличивать вооружения в зоне действия Договора. Фактически это означает, что на постоянной основе на территории государства-участника либо вновь, либо дополнительно к уже находящимся там иностранным войскам может быть размещено не более одной бригады (натовского стандарта) иностранных сухопутных войск. Более значительное повышение уровней требует согласия всех государств-участников Договора.

Для большинства государств-участников адаптированного Договора национальные потолки совпадают в территориальными. После того как адаптированный ДОВСЕ будет ратифицирован всеми его участниками и войдет в силу, иностранные войска могут быть размещены на территориях восьми государств. Основная их доля – более половины –приходится на Германию.
Для России важно, что у всех пограничных государств (кроме Норвегии, на территории которой может находиться всего семь ББМ и 66 артиллерийских установок), в том числе новых и потенциальных членов НАТО, являющихся участниками адаптированного ДОВСЕ, национальные и территориальные предельные уровни совпадают. Это означает, что размещение там иностранных войск на постоянной основе в количествах, больших, чем примерно одна бригада натовского стандарта, возможно лишь в случае понижения национального уровня. Таким образом, сохраняется соотношение обычных вооружений России и НАТО, в том числе в случае дальнейшего расширения последней. Это является серьезным стабилизирующим фактором в районах, прилегающих к российским границам.

Острые дискуссии в процессе подготовки адаптированного ДОВСЕ были связаны с согласованием параметров временного размещения иностранных войск на чужих территориях. Россия добивалась, чтобы не только постоянное, но и временное иностранное военное присутствие было ограничено минимальными рамками. Для решения этой проблемы были определены так называемые «временные превышения» территориальных предельных уровней. Каждое государство-участник Договора может превысить свои территориальные предельные уровни на временной основе, то есть разместить дополнительно иностранные войска, на 153 танка, 241 ББМ и 140 единиц артиллерии в двух случаях: либо при проведении миротворческой операции по мандату ООН или ОБСЕ, либо в случае учений. О последних необходимо оповестить не ме нее чем за 42 дня до начала.

Кроме того, в чрезвычайных обстоятельствах, например в условиях международного или внутреннего кризиса, временное превышение может достигнуть 459 танков, 723 ББМ и 420 артиллерийских установок, что соответствует примерно одной мотострелковой дивизии натовского стандарта. В этом случае не позднее чем через семь дней должна быть созвана конференция участников Договора, на которой должны быть разъяснены причины превышения. При этом любые временные развертывания иностранных войск подлежат дополнительным мерам транспарентности и контроля.

Важное значение имеет совокупность политических обязательств, дополняющих адаптированный ДОВСЕ. Так, Германия обязалась сократить свой национальный предельный уровень по танкам на 200 единиц, а Италия – свои территориальные уровни по танкам на 81 единицу, по ББМ – на 167 единиц, а по артиллерии – на 137 систем. Польша, Венгрия, Чехия и Словакия обещали сократить свои территориальные и национальные предельные уровни в общей сложности на 595 танков, 665 ББМ и 440 артиллерийских систем. Но гораздо важнее, что последние четыре государства взяли обязательство не увеличивать свои территориальные предельные уровни. Это означает, что на их территории не могут быть развернуты на постоянной основе сколько-нибудь значительные контингенты других государств членов НАТО, в том числе наиболее боеспособные американские и немецкие войска.
Обязательства не повышать свои территориальные предельные уровни взяли также Украина и Беларусь. Молдова обязалась вообще не размещать на своей территории иностранные войска, даже на временной основе. Это означает, что Россия не сможет дислоцировать на постоянной основе свои сухопутные войска и военно-воздушные силы на территории Беларуси, а также должна окончательно вывести войска из Приднестровского региона Республики Молдова. Кроме того, Россия взяла обязательство сократить свои вооруженные силы в Грузии до уровней «базового» временного развертывания и ликвидировать военные базы в Гудауте и Вазиани, а также проявлять «сдержанность» в размещении вооруженных сил на территориях Калининградской и Псковской областей, правда, без указания каких-либо количественных параметров. Вместе с тем российская дипломатия зарезервировала право на оперативное наращивание вооруженных сил в двух этих областях в случае изменения военно-политической обстановки. Все это хотя и ограничивает свободу действий России, но вместе с тем предотвращает возникновение относительно протяженных линий прямого соприкосновения войск России и государств-членов НАТО как в прибалтийской зоне, так и на юге.
В адаптированном ДОВСЕ сохранены ограничения на развертывание вооружений во фланговых районах на территориях России и Украины. В этом отношении Россия пошла на определенные уступки западным государствам, прежде всего Норвегии и Турции, настойчиво требовавшим сохранения фланговых лимитов. Однако, во-первых, были подтверждены решения, принятые в мае 1996 года об изменении географических границ фланговой зоны. Во-вторых, по новому варианту ДОВСЕ все вооружения, имеющиеся во фланговой зоне, могут находиться в регулярных частях. В итоге российские боевые возможности, прежде всего на юге, существенно возросли. В-третьих, во фланговой зоне запрещены чрезвычайные временные превышения. Это предотвращает появление на южных и северных границах европейской России дополнительных войск стран НАТО в случае обострения обстановки в приграничных районах.
Представление адаптированного ДОВСЕ на ратификацию в Государственную Думу было увязано с выполнением Россией взятых в Стамбуле политических обязательств, а также с сокращением военного потенциала на Северном Кавказе, чтобы находящиеся там вооружения вписывались в предусмотренные ДОВСЕ потолки. К началу 2002 года эти обязательства были выполнены. Так, на 1 января во фланговой зоне находилось 1 294 танка, 2 044 ББМ и 1 557 артиллерийских систем. Под международным контролем в Приднестровье были уничтожены 364 танка и ББМ. Были выведены из Грузии или уничтожены там 59 танков, 393 ББМ и 29 артиллерийских систем. Соответственно, появилась возможность ратификации обновленного Договора об обычных вооруженных силах в Европе.

Россия и НАТО: соотношение обычных вооруженных сил
В процессе адаптации ДОВСЕ суммарные предельные уровни на вооружения государств-членов НАТО были существенно сокращены. По танкам и артиллерии эти сокращения соответствуют примерно десяти полнокровным дивизиям натовского стандарта. Они превышают по своему объему количество вооружений, которые может иметь сегодня самая мощная в Европе немецкая армия. В свою очередь, предельные уровни вооружений российских войск в зоне применения Договора практически совпадают с теми, что были определены для нее в 1990 году[13].
Тем не менее государства-члены НАТО в совокупности имеют на европейском континенте преимущество над Россией по обычным вооружениям. Если ориентироваться на потолки, предусмотренные адаптированным ДОВСЕ, то соотношение сил составляет в пользу НАТО примерно 2 – 2,7 к 1 по авиации, 3 к 1 по тяжелым вооружениям сухопутных войск и примерно 2 к 1 по личному составу. Адаптированный ДОВСЕ нередко критикуют за то, что он легитимизирует это превосходство НАТО над Россией по обычным вооружениям.
Однако подобные упрощенные калькуляции не соответствуют сложившейся на континенте стратегической ситуации. Сопоставление всех находящихся в Европе вооруженных сил государств-членов НАТО и России имело бы смысл, если бы все находящиеся в Европе войска всех государств-членов НАТО в случае конфликта могли бы быть переброшены к российским границам. Подобное развитие событий практически исключено. Невозможно представить себе, что французские, испанские или итальянские танки могут быть переброшены в район гипотетического конфликта, например, в кавказском регионе. Это – следствие распада единого континентального театра военных действий времен холодной войны и фрагментации европейского стратегического пространства. В итоге подсчет соотношения сил должен происходить применительно к отдельным субрегионам в зоне «между Россией и НАТО».

В этих условиях определенный смысл имеет лишь сопоставление вооруженных сил России и относительно близко расположенных к ней государств-членов НАТО – Польши, Венгрии, Чехии, Германии и Турции, а также американских войск в Германии и Турции.
После подписания адаптированного Договора об обычных вооруженных силах в Европе соотношение ограничиваемых им тяжелых вооружений сухопутных войск между Россией (европейская зона) и НАТО в географически близких к России регионах не позволяет говорить о существенном превосходстве Североатлантического альянса. НАТО может иметь в географически близких к России районах в 1,2–1,6 раза больше, чем Россия, тяжелых вооружений сухопутных войск, тогда как по авиации складывается примерное равенство. Соотношение же реально имеющихся вооружений еще менее благоприятно для НАТО. В таких условиях гипотетические наступательные операции НАТО против России, если предположить такую возможность, обречены на неудачу. В результате адаптации ДОВСЕ улучшились также военные позиции России во фланговой зоне, в том числе на юге.

Необходимо также учитывать реальную военно-политическую ситуацию, сложившуюся в зоне «между НАТО и Россией». Ее основную часть занимает обширное нейтральное стратегическое пространство, разделяющее вооруженные силы России и НАТО. Оно состоит из Беларуси, Украины и Молдовы. Ни одна из этих стран в обозримом будущем не может быть принята в НАТО. Прямое соприкосновение российских вооруженных сил и войск государств-членов Североатлантического альянса имеет место лишь в южной части балтийского региона и на Кавказе.

Подсчеты соотношения сил между Россией и Турцией имеют чаще всего сугубо теоретический характер. Угрозы российской безопасности в кавказском регионе порождаются не перспективой некоей «турецкой агрессии», но внутренней нестабильностью в республиках Северного Кавказа, а также неразрешенными конфликтами в Абхазии и Южной Осетии и, особенно, экспансией исламских террористических организаций. Прямое соприкосновение основной массы российских войск в этом регионе и турецких частей, находящихся вблизи границы с бывшим Советским Союзом, невозможно. Они разделены обширными горными районами Южного Кавказа. При этом значительные контингенты турецких вооруженных сил отвлечены на подавление курдского экстремистского движения или предназначены для действий против Сирии или Греции в случае военного конфликта с этими странами.

Важна, однако, другая сторона проблемы. В случае серьезного военного конфликта в южно-кавказской зоне в него может быть вовлечен незначительный контингент российских войск, находящихся на базах в Грузии и Армении. Они окажутся скорее заложниками ситуации, чем фактором стабильности, прежде всего в результате растянутых и крайне уязвимых коммуникаций с российской территорией.

«Балтийская проблема» и ратификация адаптированного ДОВСЕ

Ратификация Соглашения об адаптации ДОВСЕ в российском парламенте, как уже говорилось, оказалась в той или иной форме увязанной с приглашением в НАТО государств Балтии. В Москве неоднократно высказывались опасения, что вступление Латвии, Литвы и Эстонии в Североатлантический альянс упрочит его превосходство над Россией по обычным вооруженным силам, а крупные контингенты войск НАТО будут размещены вблизи российских границ. Существенно увеличится, считали некоторые, зона на территории России, в пределах которой авиация НАТО может уничтожить важнейшие российские военные и гражданские объекты.
На деле само по себе вхождение государств Балтии в НАТО не изменит сколько-нибудь заметно соотношение сил в южной части балтийского региона. Армии Латвии, Литвы и Эстонии минимальны по сравнению с войсками других находящихся здесь государств. Совокупная численность их регулярных вооруженных сил менее 25 тысяч человек, они не имеют боевых самолетов и ударных вертолетов, а имеющиеся у Латвии три танка – устаревшие Т-55 – пригодны только для обучения экипажей. Более того, принятие государств Балтии в Североатлантический альянс осложнит его положение в военном отношении. Необходимо будет планировать операции на театре, отделенном от основных сухопутных сил Альянса и весьма уязвимом в случае гипотетического вооруженного конфликта с Россией.

Другая сторона проблемы связана с возможностью развертывания в южной части Прибалтики иностранных войск. Это – единственное, что, по сути дела, может затронуть интересы безопасности России в их «традиционной» трактовке. НАТО действительно может обрести в балтийской стратегической зоне превосходство над Россией, если в Польше (или в перспективе – в Польше и прибалтийских государствах) появится около тысячи американских или немецких танков, столько же боевых бронированных машин и артиллерийских установок, сотни ударных вертолетов и боевых самолетов. Разумеется, направление в этот регион иностранных войск в таких масштабах возможно лишь в условиях принципиального обострения международной обстановки, сопоставимого с острейшими кризисами периода холодной войны. Предпосылок для такого развития событий в южной Балтии нет. Тем не менее некоторые российские аналитики и политические деятели рассматривают сугубо гипотетическую возможность развертывания на территории государств Балтии крупных контингентов иностранных войск как практически неизбежную или, по крайней мере, весьма вероятную. В итоге важные акценты в их разработках и рекомендациях оказываются серьезно смещенными.

Вместе с тем некоторая политическая напряженность в этом регионе сохраняется. Она связана с тем, что не завершено урегулирование пограничных проблем на основе признания территориального статус-кво. Государства Балтии готовы к этому, и окончательное решение зависит только от России. Необходимо, в свою очередь, учесть интересы России в отношении Калининградского региона. После принятия Литвы в НАТО он окажется отделенным от России полосой, входящей в зону ответственности Альянса. Следовательно, необходимы гарантии российских коммуникаций с Калининградом, в том числе военных коммуникаций.

Присоединение государств Балтии к адаптированному Договору по обычным вооруженным силам в Европе могло бы снять сохраняющуюся пока российскую озабоченность относительно крупного иностранного военного присутствия в этом регионе. Последнее в случае членства Латвии, Литвы и Эстонии в ДОВСЕ было бы ограничено символическими количествами. В более широком плане была бы ликвидирована своеобразная «серая зона» между Россией и Североатлантическим альянсом, в которой не действуют какие-либо нормы и процедуры контроля над вооружениями, меры доверия и транспарентности. Государства Балтии в принципе готовы стать членами адаптированного ДОВСЕ. Видимо, это может быть синхронизировано с принятием их в НАТО. Дело в том, что между приглашением в НАТО, сделанным в ходе ее пражского саммита, и членством в ней пройдет около двух лет. Поэтому Литва, Латвия и Эстония, скорее всего, присоединятся к ДОВСЕ после того как, став членами НАТО, получат гарантии безопасности. Для определения конкретных условий их участия в ДОВСЕ необходимо решить несколько непростых проблем, например – войдут ли они во фланговую зону или нет.

Однако для того, чтобы ставить вопрос о присоединении государств Балтии к ДОВСЕ в практической плоскости, необходимо, чтобы Соглашение об адаптации вошло в силу, для чего требуется его ратификация всеми государствами-участниками. Дело в том, что адаптированный ДОВСЕ допускает возможность принятия новых членов, а пока он не вошел в силу, сохраняется Парижский договор 1990 года. Но последний не предусматривает возможности расширения членства. В нем, в частности, не определена процедура принятия новых членов. Более того, список его участников ограничен государствами, подписавшими договоры о создании НАТО и ОВД. После распада СССР и Чехословакии новые независимые государства, за исключением стран Балтии, признали себя правопреемниками распавшихся государств. Согласно международному праву, они могли стать членами ДОВСЕ. Но у Латвии, Литвы и Эстонии такой возможности нет, поскольку они не являются правопреемниками бывшего СССР.

Заключение

Затягивание ратификации ДОВСЕ в России, естественно, еще более тормозит его ратификацию в других странах. И наоборот, чем скорее Государственная Дума его одобрит, тем сильнее может быть «демонстрационный эффект», подталкивающий ратификацию в других государствах.
Вступление ДОВСЕ в силу отвечает интересам России. Это – единственный международно-правовой документ, имеющий обязательную юридическую силу, с помощью которого Москва может воздействовать на соотношение сил в Европе, в том числе, что особенно важно, в районах, непосредственно примыкающих к российским границам и границам бывшего СССР. Другого правового инструмента, ограничивающего возможности НАТО по наращиванию своих вооружений и вооруженных сил на территориях новых государств-членов Альянса вблизи российских границ, нет.

Система взаимного обмена информацией, уведомлений и проверок на местах обеспечивает высокий уровень транспарентности. Последняя – весомый фактор стабильности и доверия, поскольку исключает возможность скрытной подготовки к военным действиям. Транспарентность позволяет также планировать и осуществлять военное строительство без ориентации на наихудший возможный вариант развития событий. Это придает политике безопасности всех государств-участников ДОВСЕ более спокойный и сдержанный характер.

Договор об обычных вооруженных силах в Европе в его новом варианте представляет собой тщательно выверенный и весьма хрупкий баланс взаимных уступок. Любые попытки изменить его, какими бы мотивами они ни были вызваны, могут его разрушить. Поэтому затягивание его ратификации может создать у наших партнеров впечатление об иррациональности внешней политики России, поскольку под вопрос ставится соглашение, отвечающее ее интересам.
Но самое главное в том, что адаптированный ДОВСЕ создает условия, позволяющие переориентировать военное планирование как на западе, так и на востоке Европы на противодействие реальным, все более острым угрозам, накапливающимся в зоне, охватывающей Европу с юга.