Приоритеты бюджетной политики

// // Интересное в сети //

Эффективную экономическую политику во многом определяет глубина и комплексный характер анализа ситуации. Это позволяет выработать четкие ориентиры бюджетной политики, выбора инструментов и механизмов ее реализации.
В настоящее время бюджетная политика, отражающая содержание и направления деятельности государства по формированию доходов бюджетов всех уровней и структуры их расходов, разрабатывается под воздействием ряда факторов. Качественные параметры бюджетов и регулирующая роль федерального бюджета определяются официальными установками высших органов законодательной и исполнительной власти, законодательными и подзаконными актами государства, направленностью ежегодно принимаемых законов о федеральном бюджете, последовательностью их исполнения. На бюджетный процесс существенное влияние оказывают ежегодные послания Президента страны Федеральному Собранию, часть которых получила название бюджетных. В Конституции отсутствует положение о том, что одно из посланий обязательно должно быть бюджетным.
    
    Президент имеет полномочия, обеспечить реализацию установок своих ежегодных посланий, в том числе бюджетных. Он располагает системой рычагов воздействия на качество работы правительства в процессе исполнения принятого закона о бюджете.
    
    Однако такая возможность не реализуется. Бюджетные послания за последние годы, содержавшие много конструктивных положений, остались декларациями, что послужило основанием при подготовке послания от 18 апреля 2002 г. не делать акцента на вопросах бюджетной политики. Иначе пришлось бы признать провалы в ее реализации, снижающуюся ответственность за это исполнительной власти, разрыв приоритетов бюджетной политики с социально-экономическими процессами. Данный вопрос принципиален, поскольку началась разработка проекта федерального бюджета на 2003 г. Должны быть и четкие ориентиры бюджетной политики. К положениям, декларировавшимся в бюджетных посланиях за последние годы, относятся: необходимость закрытия каналов незаконного вывоза из страны капиталов и товаров; защита бюджета от внешних воздействий и, в частности, от конъюнктуры цен на мировом рынке; создание конкурентного режима при размещении заказов на производство товаров и услуг для государственных нужд; реформирование межбюджетных отношений в русле обеспечения бюджетного федерализма.
    
    На данные положения исполнительная власть реагировала слабо. Это относится прежде всего к оттоку капитала за границу. В 1994 - 2001 гг. он составлял в среднем за год 17, 77 млрд. долл. Обычно констатируется, что после 1999 г. наметилась тенденция сокращения оттока (максимальным он был в 2000 г. -24, 4 млрд. долл.), что представляется как результат больших усилий правительства. Но фактически сделано немного. Утечка капитала слишком велика и остается на уровне названного среднегодового объема. Это эквивалентно 510 млрд.руб. в год - почти 17 годовых бюджетных расходов на науку и в 1, 7 раза превышает годовое финансирование обороны. Недопустимо, чтобы в ситуации, когда государство не в состоянии погасить долги перед старшими поколениями граждан, банковские вклады которых были сведены к нулю в результате "шоковой терапии", лавинообразные потоки финансовых ресурсов уходили за границу и работали на экономику развитых стран. Напомним, что в послании Президента РФ правительству о бюджетной политике на 2000 г. от 12 апреля 1999 г. были определены: реалистичность бюджета; ответственность государства за выполнение взятых на себя обязательств; превращение бюджета в действенный инструмент политики финансового оздоровления, недопущение роста инфляционных ожиданий; детализация целей бюджетной политики. Эти установки не выполнены. А инфляция из года в год, как будет показано далее, превосходит самые пессимистические ожидания. Слова и дела явно расходятся. Отдельные установки ошибочны. Так, в Основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2002 г. в области расходов ставилась вызывающая сомнения задача ограничения уровня непроцентных расходов, и прежде всего защищенных нормами федеральных законодательных актов.
    
    Декларировались качественный пересмотр федеральных целевых программ, реализация судебной, военной и социальной реформ. Последняя предполагала сокращение социального неравенства, которое продолжало усиливаться. В числе приоритетных задач не значилось радикальное улучшение финансирования государственного сектора в сфере производства конкурентоспособной продукции и услуг.
    
    Нереалистичность основных параметров федерального бюджета по доходам и расходам стала как бы нормой бюджетного процесса. Налоговые и неналоговые доходы занижаются, что становится основанием для планирования "урезания" расходов, зачисления дополнительно полученных доходов в финансовый резерв правительства, использование которого можно проконтролировать лишь постфактум. Легализован "свободный" от норм законов режим исполнения бюджетов, фиксирующий исполнение "задним числом" (как по доходам, так и по расходам) при очень существенном нарушении десятков статей Бюджетного кодекса.
    
    В бюджетных посланиях прошлых лет предусматривалось сокращать налоговые льготы так, чтобы не поддаваться воздействию лоббистских групп. Это прикрывало отмену прогрессивной шкалы подоходного налога и введение плоской шкалы, которая была пролоббирована. Одновременно не уменьшились поблажки теневому сектору экономики, которые лишают бюджет поступлений очень значительной части налога на добавленную стоимость, акцизов на алкогольную продукцию.
    
    Ставилась задача постепенного отказа от налогов, возлагающих дополнительное бремя на прирост доходов и прибыли, заработной платы, объемов производства, инвестиций, занятости. Хорошо, конечно, что налог на прибыль снижен с 35 до 24%. Но до сих пор по максимальной ставке в очень многих регионах широко применяется налог с продаж, увеличены акцизы. Налоги приходится платить с еще не полученных доходов, а получаемые нередко скрываются. Обосновывалось увеличение поступлений в бюджет от погашения иностранными государствами долговых обязательств перед Россией: если должники не в состоянии гасить обязательства финансовыми средствами, то следует изучить все возможные варианты товарных поставок, но не в ущерб отечественным производителям; не удается расплатиться продукцией - стоит поставить вопрос о передаче имущества, концессионных и других прав, которыми располагает должник. И в этом направлении значимых сдвигов нет. Вопросы о передаче нашей стране имущества и концессионных прав в обмен на долги не обсуждались. Внешний долг перед Россией как кредитором остается устойчиво высоким: на начало 2002 г. он обозначен в сумме 86 млрд.долл. На начало 2003 г. верхний предел государственного внешнего долга составит 81, 4 млрд. долл., в том числе стран СНГ- 4, 7 млрд. долл. Серьезной работы по его реструктуризации не ведется. Проект концепции единой системы управления государственным долгом предусматривает, что при сокращении внешнего долга едва ли не автоматически должен быть увеличен объем внутренних заимствований. На начало 2003 г. верхний предел государственного внутреннего долга по обязательствам Российской Федерации достигнет 652, 1 млрд.руб., почти 6% от предполагаемого объема ВВП. Одним из основных вопросов совершенствования управления государственным долгом, согласно выступлению Председателя Правительства РФ на заседании коллегии Министерства финансов по бюджетным проблемам 2001 - 2002 гг., становится "переток капитала из одного сектора экономики в другой"(1). Последствия таких "перетоков" - ослабление государственного сектора экономики, возрастание риска для тех, чьи средства "перетекают". Это особенно ярко проявилось после финансового кризиса 1998 г. Нанесен ущерб и государственным интересам. Такой курс продолжается.
    
    Ежегодно предлагается уточнение границ сектора государственного управления, под которым понимается ликвидация части бюджетных учреждений и сокращение размеров их финансирования, а также перечня объектов, имеющих важное народнохозяйственное значение и находящихся в федеральной собственности. В 2002 г. перечень включает сотни позиций(2). Несмотря на то что в бюджетных посланиях неоднократно ставилась задача качественного улучшения управления государственной собственностью, ежегодно к проектам федеральных законов о бюджетах прилагаются перечни акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, акции которых подлежат продаже с соответствующей потерей доходов для федерального бюджета.
    
    В бюджетном послании Президента на 2002 г. подчеркивалась актуальность расширения налогооблагаемой базы благодаря созданию благоприятных условий для развития частного бизнеса. О государственном секторе экономики и о предпринимательстве почему-то речь не шла. Однако очень важно и здесь создать соответствующие условия работы, сохранить государственную собственность, защитить интересы государства как акционера. Настало время согласовать бюджетный процесс со ст. 8 Конституции и релизовать ее положение: в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом государственная, муниципальная и иные формы собственности. В схему "равной защиты" не укладываются ежегодные меры правительства по продаже принадлежащих государству не только малых пакетов акций (до 25%) и блокирующих, но и контрольных. В текущем году продаже подлежат "Славнефть", Магнитогорский металлургический комбинат и другие крупные комплексы. В дополнительный список правительство включает еще около 1, 5 тыс. государственных унитарных предприятий, около 500 акционерных обществ, надеясь на получение 35 млрд.руб. в бюджет. Но гораздо большая сумма может быть получена за счет улучшения налогового администрирования. Пора увеличить собираемость налогов с 88 - 90% до 93-95%, тем более что по некоторым из них она составляет около 60%.
    
    В Программе социально-экономического развития на среднесрочную перспективу ( 2002 - 2004 гг), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г., поставлена задача по усилению роли налогово-бюджетной политики в качестве инструмента, направленного на стимулирование инвестиционной активности. В действительности активность сковывается, что отрицательно влияет на экономический рост в ближайшей перспективе. Более того, правительство вынуждено занижать капитальные расходы в расчете на формирование профицита бюджета, средствами которого можно манипулировать, в том числе и для погашения внешнего долга, не проведенного по соответствующему разделу расходов федерального бюджета. В бюджетах всех уровней подавляющая часть расходов текущие. Капитальные расходы в федеральном бюджете не превышают 8%. Это удобно: в Бюджетном кодексе нет исчерпывающих норм о профиците государственного бюджета. Положения бюджетных посланий 2000 - 2001 гг. о необходимости изменить структуру расходов не находили подтверждения в проектах бюджета на 2001 -2002 гг. Ошибки прошлых лет воспроизводятся структурой его расходов в последующие годы. Тревожит недостаточное внимание к инвестициям в основные фонды государственного сектора народного хозяйства, недооценка сокращения возможностей безинвестиционного экономического роста. Если еще несколько лет назад такой рост обеспечивался на основе загрузки неиспользуемых производственных мощностей, то в ближайшие годы быстро возрастающий износ оборудования обусловит необходимость его списания и утилизации без соответствующей замены.
    
    Сегодня из 2, 5 млн. ед.станочного оборудования 1, 5 млн.ед. (60%) полностью выработало ресурс. Износ основных фондов железных дорог приблизился к 60%. В 1992 - 2001 гг. доля активной части основных фондов со сроком износа до 5 лет снизилась с 29, 4 до 3, 9%. Развитые же страны планомерно переходят к шестому технологическому укладу, внедряют новейшие поколения электронной техники. В результате синхронизируются производственные процессы многочисленных взаимосвязанных хозяйственных структур, находящихся в разных регионах мира, и тем самым достигается колоссальный эффект транснациональной интеграции. Это имеет решающее значение в конкурентной борьбе. ВТО, в которую стремится Россия, не защитит ее от жесткой конкуренции, а скорее поставит перед фактом диктата. Но такой вызов придется принять. У нас пока в лучшем случае и в очень узких пределах используется техника пятого технологического уклада, обеспечивается вертикальная интеграция в рамках отраслей, ориентированных на создание сложной продукции (авиация, космонавтика, энергетика). База интенсивного экономического развития подорвана настолько, что без массированных инвестиций не обойтись. К тому же между ними и ростом производства (а значит, и чистого дохода) неизбежен временной лаг.
    
    Предложение Президента РФ разработать "амбициозный" сценарий экономического развития, очень верное по сути, можно реализовать при качественно иной инвестиционной политике. Надежды на приток зарубежных инвестиций не будут оправданными не только из-за высокого риска инвестирования, но и потому что укрепление конкурентных позиций России не в интересах развитых стран. Именно поэтому объем вложений иностранного капитала в наше народное хозяйство за годы реформ составляет лишь 35, 6 млрд.долл. Из них доля прямых инвестиций - менее половины. Зарубежные инвесторы предпочитают портфельные инвестиции в спекулятивные операции на финансовом рынке, в сферу обращения и в производство первопередельных и сырьевых ресурсов, в поставках которых они сами остро нуждаются. В 2000 - 2001 гг. лишь 11% всего объема иностранных инвестиций в промышленность приходилось на машиностроение и металлообработку. Больше половины их до сих пор используется в надежде на завершение приватизации в пользу зарубежного капитала, с последствиями диверсификации производства для удара по российским конкурентам. Пора осознать необходимость всемерного поощрения прямых инвестиций, ориентированных на применение новейших технологий и прогрессивную организацию труда. Это характерно для других стран, например Чили. Портфельные инвестиции там жестко ограничиваются. Наши же реформаторы исповедуют идеи постиндустриального развития, а при воплощении подобных идей становится реальностью деиндустриализация России.
    
    В важнейших отраслях народного хозяйства инвестиции оставались символическими, средства бюджетного финансирования, например угольной отрасли, были в значительной степени использованы на выплату выходных пособий шахтерам, уволенным в связи с закрытием множества шахт. Простаивают 35 тысяч нефтегазовых скважин, которые могут быть сданы в эксплуатацию для накопления ресурсов в целях активизации промышленной политики. В 2000 г. промышленность, энергетика и строительство профинансированы против утвержденных законом о бюджете назначений на 91%, сельское хозяйство и рыболовство - на 79%. Государству не удается воздействовать на повышение эффективности производства и его конкурентоспособности.
    
    В бюджетном послании Президента РФ (2001 г.) констатировались темпы роста, каких не было почти 30 лет. Каждому профессиональному экономисту ясна дезинформационная суть тезиса о том, что за этот период лучше, чем в прошлом году, ситуация в экономике не наблюдалась.Желаемое нельзя выдавать за действительное. Признаков серьезного экономического подъема в ведущих отраслях экономики нет. Поддерживается уровень производства в ресурсных отраслях, имеющих очень высокую долю экспорта в производстве. В 2000 г. по сырой нефти она достигала 44, 7%, по минеральным удобрениям -79, 4, по целлюлозе -83, 9, по плоскому стальному прокату -55%(3). Эти цифры свидетельствуют о процессе превращения страны в сырьевой придаток развитых государств, что исключает возможность управляемого экономического развития. Во всем мире оно обеспечивается на основе наукоемких производств, включая машиностроение, посредством экспорта наукоемкой продукции и услуг. Конъюнктурный рост, стимулируемый спросом на внешнем рынке на сырьевые ресурсы, строго говоря, лишь условно можно назвать экономическим ростом, поскольку он остается преимущественно экстенсивным. Его условия могут измениться неожиданно и существенно, как уже не раз было при падении мировых цен на нефть и резком сокращении валютной выручки, а в 2002 г. - вследствие мер США как экспортера нашей стали.
    
    Основой реального экономического оживления является рост технического строения капитала, связанный с применением новейшей техники и технологий и сопровождающийся более интенсивным инвестированием производства. Этого, к сожалению, пока нет.
    
    Остается в силе положение, отмеченное в бюджетном послании на 2001 г., что мы еще не завершили формирование бюджетной системы, отвечающей требованиям ускоренного экономического развития (точнее было бы: к ее созданию не приступали). Об этом можно было сказать в послании 2002 г., напомнить, что главное звено в данной системе - бюджет развития, или инвестиционный бюджет, который правительством уже два года не утверждается. В бюджетном послании Президента страны на 2002 г. речь шла о необходимости перехода к практике перспективного бюджетного планирования, чтобы иметь "двухсекторный" федеральный бюджет, обеспечивающий с одной стороны, гарантированное финансирование текущих расходов, с другой - формирование резерва для решения стратегических задач. А главное звено стратегии - инвестиции. К тому же прежде чем делить бюджет на секторы, надо внести соответствующие изменения в Бюджетный кодекс. Мы не ставим риторического вопроса о том, является ли стратегической задачей досрочное погашение части внешнего долга при вопиюще низкой доле расходов бюджета на науку, которые во всем цивилизованном мире относятся к наиболее важным.
    
    Научный потенциал почти исчерпан. Как было отмечено в послании Президента Федеральному Собранию от 18 апреля текущего года, достойных проектов эффективного использования данного потенциала очень мало. Государственные научные центры как базисная основа НИОКР все еще находятся на грани выживания. Их деятельность сдерживается отсутствием финансовых ресурсов, они вынуждены за бесценок продавать иностранным партнерам не имеющие аналогов объекты интеллектуальной собственности, нанося тем самым ощутимый ущерб стране.
    
    В инвестиционной политике государства сказывается переоценка программно-целевого метода. Еще в бюджетном послании 2000 г. отмечалось, что работа по инвентаризации и сокращению перечня федеральных целевых программ превратилась в профанацию. Продолжается разработка и утверждение программ, в которых доминируют текущие расходы, слабо выражена инвестиционная составляющая. Мало что изменяется после завершения таких программ. Заметим, что проектная форма капитальных вложений со сдачей объектов "под ключ", практиковавшаяся прежде, имеет неоспоримые преимущества. Криминализация осуществления таких проектов (в отличие от программ) практически исключена. Распыление средств федерального бюджета по многочисленным программным позициям во многом объясняет тот факт, что концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных задач в бюджетах последних лет не прослеживается. На такой финансовой базе нельзя реализовать положение бюджетного послания 2002 г. о том, чтобы подчинить формирование структуры бюджетных расходов целевым ориентирам экономического развития страны. О каких ориентирах может идти речь, если ставится задача пересмотреть объем и структуру обязательств государства, провести ревизию действующих федеральных законов? Если подчеркивается необходимость уточнения и сокращения большого комплекса социальных обязательств, установленных федеральным законодательством, то это не отвечает стратегическим ориентирам развития страны. Согласно Конституции, Россия - социальное государство. Не имеет конституционной основы установка бюджетного послания по продолжению сокращения нефинансируемых федеральных мандатов за счет отмены действия законодательных норм, не обеспеченных источниками финансирования. Прямые указания провести "отмену" - вызов парламентской демократии.
    
    Один из тезисов президентского послания касается формирования возможностей для достойной старости. Он перечеркнут поощряемыми правительством мерами, фактически стимулирующими неконтролируемую инфляцию, рост тарифов на коммунальные услуги, цен на лекарства. Это не создаст условий для достойной жизни граждан.
    
    Вопреки декларациям о вступлении экономики в фазу роста самые наукоемкие производства развиваются медленнее других, их доля в ВВП снижается. По объему выпуска наукоемкой продукции страна утрачивает многие позиции. Непрерывно сокращается доля средств, используемых на бюджетное финансирование фундаментальных исследований, по отношению к ВВП. В 1992 г. на эти цели использовалось 0, 41% ВВП, в 2002 г. предусмотрено 0, 28%.
    
    Против относительного сокращения финансирования науки направлена ст. 15 Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике", предусматривающая выделение не менее 4% расходов государственного бюджета. Уместно напомнить, что в бюджетном послании Президента в 1999 г. подчеркивалось, что идти лишь по пути сокращения расходов все равно, что спускаться по лестнице, в конце которой абсолютное обнищание населения и распад страны. Правительству следовало бы осознать смысл этого абсолютно верного положения и отказаться от практики ежегодного внесения проекта закона о приостановлении многочисленных норм действующих законов, обязывающих к социальным расходам из федерального бюджета. Необходимо соблюдать действующие законы. Заметим, что в июльском ( 2000 г.) послании Президента Федеральному Собранию говорилось, что наступает период, когда власть обретает моральное право требовать соблюдения установленных государством норм. К сожалению, исполнительная власть ежегодно является инициатором отмены, приостановления действия норм законодательных актов.
    
    В президентском послании 2000 г. было заявлено: у нас нет другого выхода, кроме как сокращать избыточные социальные расходы. Практически это означает отмену многочисленных социальных льгот, что совершенно недопустимо. Во-первых, нельзя считать избыточными минимальные социальные гарантии. Они касаются более чем 38 млн. пенсионеров, в том числе 34 млн. ветеранов, свыше 23 млн. детей, нуждающихся в помощи. По отношению к тем, чьим трудом было создано абсолютно все, чем сегодня располагает страна, такая постановка вопроса не только непонятна, но и аморальна. Во-вторых, в социальной сфере безвыходных положений не бывает: социальная детерминация и мотивация всегда были и остаются самыми значимыми факторами социально-экономического прогресса. Дополнительная забота о благе человека всегда приносит повышенный дивиденд. А достойная старость служит гарантом уверенности молодежи в том, что в будущем с ней не обойдутся так, как со старшим поколением. В-третьих, следует помнить о норме ст. 55 Конституции: не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Подход должен быть принципиально иным, т.е. под растущие расходы (а это продиктовано "социальностью" нашего государства) следует изыскивать дополнительные доходы, их росту подчинять практику налогообложения, предоставления налоговых льгот и инвестиционных налоговых кредитов. В случае сокращения источников финансирования отраслей народного хозяйства из-за необоснованности принятых решений необходимо изыскивать бюджетные источники компенсации. В частности, отраслевые НИОКР в 2002 г. не будут профинансированы за счет фонда технологического развития, поскольку при новом порядке уплаты налога на прибыль свободных средств у предприятий для отчислений в фонд не останется. Целесообразна компенсация снижения внутриотраслевых источников финансирования НИОКР из средств федерального бюджета.
    
    Рассмотренные послания, включая бюджетные, могут иметь стратегически ориентирующую роль, если придать им статус, обязывающий к соответствующей оценке деятельности правительства. Это, конечно, повысило бы ответственность президентской администрации, а правительства - за исполнение.
    
    Социально-экономическое положение страны диктует необходимость подчинения всех установок бюджетных посланий, принимаемых законов и реального бюджетного процесса неукоснительной реализации конституционных норм, и, следовательно, ожиданий подавляющей части населения. Основной причиной неэффективности бюджетной политики является ее неполная увязка с положением ст. 7 Конституции о социальности государства. Одна из главных задач государства в соответствии с названной статьей - обеспечение достойных условий жизни граждан. Реалии же таковы, что статистика не успевает определять количество населения, находящегося за чертой бедности. Эта доля только вследствие очередного витка инфляции снова приблизилась к 40% и может увеличиться до 60% и выше в течение ближайших 5 - 7 лет. Социальность государства в мировой практике проявляется в росте доли государственных расходов на социальные цели в структуре ВВП. При этом речь идет не только о социальных вспомоществованиях, но и образовании, науке, культуре, здравоохранении, других отраслях непроизводственной сферы, развитии производства и его социальных тылов. Такова общемировая тенденция, не проявляющаяся у нас. Удельный вес названных расходов государства, осуществляемых через бюджетную систему, составляет меньше 34% по отношению к ВВП, а в ряде развитых стран -60%. При высокой доле этих расходов существует возможность активного воздействия на экономику и социальную сферу, на инвестиционный процесс.
    
    В России из года в год снижаются расходы федерального бюджета на финансирование решающих сфер государственного сектора, причем "маневры" исполнительной власти трудно объяснить с точки зрения реализации интересов экономической безопасности страны. Поэтому было бы важно внести изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", в котором пора более точно определить полномочия высшего органа исполнительной власти, непосредственно вытекающие из Конституции и касающиеся различных аспектов внутренней и внешней политики, осуществляемой через бюджетный процесс. До сих пор этот закон не в полной мере подчиняет деятельность правительства осуществлению эффективной социально-экономической политики. В ст. 170 его полномочиях в области науки, культуры, образования нет положения о полномочиях, связанных с разработкой государственной научно-технической политики, необходимость которого диктуется ст. 114 Конституции. Данная статья предусматривает, что правительство обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.
    
    В названном Федеральном конституционном законе речь идет только об осуществлении мер государственной поддержки науки и культуры.Но что такое "поддержка" с точки зрения степени удовлетворения потребностей - неясно. И лишь по отношению к образованию говорится о полномочиях правитетельства в обеспечении единой государственной политики. Единство государственной политики в названных сферах в рассматриваемом законе не имеет адекватной правовой нормы. А без единства она не может быть эффективной.
    
    Федеральный бюджет еще не стал действенным инструментом выработки и проведения конструктивной социально-экономической политики государства. Об этом свидетельствует анализ материалов проверок и ревизий, осуществленных Счетной палатой РФ за последние пять лет. Механизмы исполнения федерального бюджета и государственного финансового контроля не способствуют защите интересов государства, что выражается в следующем.
    
    Бюджетная политика за последние два года не обеспечила финансовую и социальную стабильность. Основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации не учитывают в полной мере реальное социально-экономическое развитие территорий. В субъектах Федерации остается высокой задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы, по детским пособиям. В текущем году усилилась социальная напряженность в регионах, имеющих валовой региональный продукт на душу населения значительно ниже средней по стране величины.
    
    Управление государственными финансами не способствует концентрации финансовых ресурсов на решении актуальных социально-экономических проблем. При крайней слабости финансовой базы развития бюджетной сферы значительные бюджетные средства расходуются бесконтрольно. Растет объем средств федерального бюджета, остающихся на конец года неиспользованными. На конец 1997 г. они составляли 1, 2%, на конец 2000 г. - 12, 2% по отношению к полученным доходам. Остатки средств бюджета на счетах в банках на конец 2000 г. достигли 84, 89 млрд.руб., т.е. 7, 49% доходов федерального бюджета.
    
    До настоящего времени не наведен порядок в учете государственных средств.Это прежде всего относится к внешним заимствованиям. Проверка, проведенная в 2000 г., показала, что в Минфине РФ нет достоверной информации по учету внешних долгов. Правительство ни разу не представило достоверный отчет об исполнении бюджета за истекший год.
    
    Не создан механизм, обеспечивающий неукоснительное выполнение законодательно установленных нормативов распределения федеральных регулирующих налогов по уровням бюджетной системы. В 1999 г. доля зачисления в федеральный бюджет платежей по налогу на добавленную стоимость по ряду регионов была ниже установленной на 15- 25%, по налогу на прибыль - на 5 -10%. В 2000 - 2001 гг. положение дел существенно не улучшено.
    
    С одной стороны, ежегодно возрастает объем финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации, с другой - растет сумма не вполне обоснованных льгот по налогам на региональном уровне. В 2001 г. она приблизилась к 100 млрд. руб. Финансовая помощь бюджетам других уровней из федерального бюджета, по нашим представлениям, должна корреспондироваться с льготами.
    
    Не выполняется п. 2 ст. 172 Бюджетного кодекса по формированию расходов федерального бюджета на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Они не разработаны и не утверждены. Необходимо ввести систему финансирования бюджетных учреждений, основывающуюся на государственных минимальных стандартах и нормативах, с привлечением к финансированию бюджетных учреждений внебюджетных источников при повышении культуры администрирования их использования.
    
    По инициативе правительства его функциональные структуры активно ведут работу, направленную на снижение реальной бюджетной нагрузки на экономику.Это считается возможным при росте абсолютных размеров доходов и расходов федерального бюджета, что в действительности имеет место. Однако государство должно формировать условия для существенного улучшения финансирования социальной сферы, науки, образования, культуры, здравоохранения, реального сектора экономики. Даже при относительно невысокой доли государственного сектора в экономике Россия сможет ответить на вызов, связанный с предстоящим вступлением в ВТО, лишь на основе массированных инвестиций в данный сектор, в развитие промышленности, включая оборонный комплекс, энергетики, строительства, транспорта, связи.
    
    Требуется совершенствование методологии бюджетного прогнозирования и планирования. Разработка обоснованных прогнозов должна стать основой определения стратегических целей, которые следовало бы формулировать и в законе о федеральном бюджете. В таком случае контроль за целевым использованием бюджетных средств со стороны Счетной палаты будет иметь и стратегическую составляющую. Пока этого нет.
    
    С учетом задач, отражающих реалии внутреннего и международного положения страны, настало время ограничений на свободу действий правительства в использовании дополнительно полученных доходов (в 2001 г. превысивших 300 млрд.руб.). Из ст. 14 вышеназванного Федерального конституционного закона следует, что оно непосредственно прогнозирует социально-экономическое развитие. Однако правительственные службы прогнозирования не отвечают современным требованиям. Целесообразна их реорганизация, подчиненная радикальному улучшению прогнозов динамики макроэкономических показателей. Проект бюджета, основанный на неудовлетворительном прогнозе, лишается свойств инструмента регулирования экономики, становится приспособленным к занижению доходов и расходов и бесконтрольному использованию дополнительных поступлений. Прогнозы динамики ВВП, роста инфляции и доходности производственной сферы в последние годы оказались несостоятельными. В 2001 г. инфляция предусматривалась на уровне 12- 14%, а достигла 18, 6%. Не меньше 20% будет ее рост в текущем году. Фактическое превышение инфляции по сравнению с прогнозируемой в 1, 5 раза стало нормой. А этот вопрос связан с недофинансированием текущих расходов из-за обесценивания денег на десятки миллиардов рублей. В частности, при инфляции в 2002 г. на уровне 18% такое обесценивание достигнет порядка 64 млрд. руб.
    
    Необходим жесткий контроль над инфляцией. Банк России перешел все грани своей независимости в том смысле, что не предлагает мер по обеспечению условий роста экономики, стал регистратором спонтанной инфляции, поощряемой правительством. Неконтролируемость ее стимулирует увеличение цен и тарифов, снижает рентабельность и прибыль. Уменьшение налоговой нагрузки на прибыль перекрывается наращиванием издержек. Поддержание высокой инфляции в отраслях, формирующих уровень издержек, стало нормой как в предкризисные, так и в послекризисные периоды (см. таблицу).
    
    Очевидно отсутствие механизмов сдерживания инфляции, регулирования цен на ресурсы и транспортных тарифов, а это обесценивает бюджетное финансирование. Необходимо внести изменения и дополнения в Бюджетный кодекс и законодательно закрепить порядок, в соответствии с которым до 80% инфляционных доходов бюджета направлялись бы на компенсационные меры по социальной защите населения (индексация пенсий, повышение заработной платы низкооплачиваемых работников, увеличение норм расходов в бюджетных учреждениях науки, культуры, образования, здравоохранения и т.д.). Недопустимо, чтобы бюджетная политика оставалась заложницей ущербной экономической стратегии "дерегулирования" - невмешательства правительства в процессы, которые в социальном государстве оно обязано регулировать.
    
    Требуется увязка планирования доходов федерального бюджета с системой мер по росту эффективности реального сектора экономики, улучшению налогового и таможенного администрирования, совершенствованию управления государственным и муниципальным имуществом. Необходимы меры, обеспечивающие реализацию интересов государства в акционерных обществах, контрольные пакеты акций которых находятся в его собственности, что возможно с принятием закона, ставящего в определенные рамки расходы акционерных обществ, включая расходы на оплату труда. В этом и должен состоять смысл утверждения правительством смет государственных инфраструктурных монополий, о чем шла речь в апрельском (2002 г.) послании Президента. Нужно законодательно определить верхний предел оплаты труда независимо от формы собственности, что позволило бы существенно снизить издержки, увеличить доходы хозяйствующих субъектов и федерального бюджета. Надо вернуться к прогрессивной шкале налогообложения на сверхдоходы физических лиц. Это широко практикуется в странах с рыночной экономикой.
    
    Дефицитные бюджеты, как показала практика, - не благо для страны. Покрытие дефицитов выливается в масштабные заимствования, в распродажу ценностей. Но и профицит, смысл которого состоит в формировании финансового резерва для не вполне оправданных целей, тоже едва ли оправдан: на него "работает" ущемление интересов всех получателей бюджетных средств как потребителей, причем "урезаются" экономически и социально значимые расходы. Профицит стал фактором прикрытия погашения государственного долга сверх сумм, официально утвержденных. В Бюджетном кодексе нет понятных статей о профиците бюджетов, поэтому настало время внести в него изменения и урегулировать использование профицита.
    
    В процессе совершенствования межбюджетных отношений радикальному пересмотру (с точки зрения принципа самостоятельности бюджетов) подлежат взаимоотношения бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований. Долю регионов в консолидированном бюджете необходимо оставить на уровне не ниже 50%, обеспечив реальную возможность финансовой поддержки муниципальных бюджетов, многие из которых являются фикцией. Состояние экономики в регионах, где валовой региональный продукт на душу населения колеблется от 131, 5 тыс. руб. (Ненецкий автономный округ) до 6 тыс.руб. (Республика Ингушетия) будет обострять межбюджетные отношения. В результате возрастет потребность централизации финансовых ресурсов для оказания поддержки депрессивным регионам. Но данный вопрос законодательно не урегулирован. Бюджетный кодекс предусматривает предоставление субвенций на основе федерального закона, который пока не принят. Законодательно не определен и порядок выделения федеральных средств на выравнивание бюджетной обеспеченности в регионах.
    
    Требует критической оценки практика использования средств внешних заимствований. Это касается прежде всего валютного фонда развития региональных финансов ( в 2002 г. - 40 млн. долл.). Необходимо существенно улучшить контроль эффективности расходования им валютных средств. Пора отказаться от предоставления гарантий субъектов Федерации под расточительные муниципальные проекты реконструкции объектов коммунального хозяйства за счет внешних кредитов, вследствие чего возрастает стоимость услуг и в чем, судя по всему, будет смысл коммунальной реформы. Весьма осторожной должна быть стратегия внешних заимствований. В бюджетном послании Президента РФ на 2002 г. ставилась цель: окончательно отказаться от доказавшей свою неэффективность практики привлечения под государственные гарантии иностранных связанных кредитов, от кредитов международных финансовых организаций на оказание консультационных услуг. Такая, задача, отвечающая национальным интересам страны, не выполняется. В частности, внешний кредит на реализацию программы управления окружающей средой получен преимущественно на оплату консультационных услуг и лишь 9, 7% его объема должны составить расходы на закупку оборудования. Программы борьбы со СПИДом и туберкулезом ориентированы на закупку лекарств в ущерб отечественным фармацевтическим кампаниям.
    
    Надо повысить государственную дисциплину исполнения федерального бюджета. Правительством и Минфином разработана противоречащая Бюджетному кодексу процедура санкционирования расходов, исключающая предварительный государственный финансовый контроль и устранение отклонений от бюджетных назначений, установленных законом о бюджете на соответствующий год. Главное управление Федерального казначейства как структурное подразделение Минфина не в состоянии заблокировать подготовленные департаментами Минфина расходные назначения, формирующиеся в отрыве от бюджетной росписи. Минфин в силу подчиненности ему Федерального казначейства практически выведено из зоны предварительного и текущего казначейского контроля. Правительство не внесли изменений и дополнений в Закон о Счетной палате Российской Федерации, которые позволили бы существенно ужесточить процедуры исполнения бюджета под влиянием неотвратимости санкций за нарушения бюджетного законодательства непосредственно палатой. Это касается прежде всего ответственности за использование внебюджетных средств их получателями. Доля таких средств в источниках финансирования бюджетополучателей растет. В 2001 г. она превысила 200 млрд.руб. Необходимы соответствующие изменения в бюджетном законодательстве, касающиеся ужесточения контроля за использованием внебюджетных источников.
    
    Пора создать единую систему финансового контроля, обеспечивающую функциональную специализацию, взаимодействие, координацию деятельности органов контроля за расходованием бюджетных средств, наделить эти структуры недостающими полномочиями. Каждый упущенный год - потеря сотен миллиардов рублей, обусловленная несовершенством системы контроля.
    
    Необходимо, начиная с бюджета на 2003 г., определять подлинно стратегические приоритеты бюджетной политики, отличающиеся по сравнению с прошлыми годами. Однако в апрельском 2002 г. послании Президента РФ речь шла о некоторых второстепенных вопросах, решение которых не обеспечит поворота в бюджетной политике. Теперь можно рассчитывать лишь на основательность экспертизы очередного проекта федерального бюджета и на взыскательность парламента при его рассмотрении. Упомянутое послание, очевидно, следует воспринимать как подтверждение задач, определенных в бюджетном послании на 2002 г., ибо по их реализации сделано очень мало, они остаются актуальными в перспективе: обеспечение перелома в борьбе с криминализацией экономики, в том числе с ипользованием незаконных схем расходования бюджетных средств; сокращение социальной дифференциации населения; преодоление вопиющей бедности значительной части населения.
    
    Очередной бюджетный год будет критическим по объему погашения и обслуживания внешнего долга, что подтверждается графиком платежей, по финансовым потребностям, обусловленным массовым выбытием основных фондов из-за их физического износа, а также в связи с реформой в жилищно-коммунальном хозяйстве. Реформа не решит проблемы самофинансирования отрасли. Потребуется финансовая помощь из средств федерального бюджета.
    
    При всей важности валютных поступлений от экспорта сырьевых ресурсов надо ориентироваться на рост доходов от реализации наукоемких товаров и услуг, а также услуг, связанных с развитием международного туризма, со стимулированием использования сбережений в инвестиционном процессе. Эффективное решение такой задачи невозможно без восстановления бюджета развития и его ежегодного увеличения по мере возврата кредитов инвесторами. Этот бюджет уже в 2003 г. целесообразно довести до уровня не менее 100-150 млрд. руб. Назрели меры по улучшению системы управления государственным сектором науки и финансирования ее приоритетных направлений. Остается актуальным положение июльского (2000 г.) послания Президента РФ Федеральному Собранию, о том, что "мы не имеем права проспать разворачивающуюся в мире информационную революцию". Без приоритетов в финансировании фундаментальной науки Россия окажется неспособной ответить на вызов информационной революции. Требуется предельная централизация ограниченных финансовых (особенно валютных) ресурсов на уровне федерального центра для осуществления стратегического маневра в структурной политике. Этому препятствует такая мера по либерализации экономики, как снижение нормы продажи государству валютной выручки с 75 до 50%. Оно стимулирует отток валюты за рубеж, противоречащий интересам государства. По некоторым оценкам, только в четвертом квартале 2001 г. отток превысил 3 млрд руб. Сказались недостаток валютного резерва Центрального банка и ослабление его регулирующей роли, в том числе воздействие на инфляционный процесс, болезненно отражающийся на удовлетворении насущных потребностей людей.
    
    Важно целеустремленно овладевать достижениями науки и техники. В центре внимания должна быть школа - общеобразовательная и высшая. В области высшего профессионального образования страна будет переходить к нормативному подушевому финансированию обучающихся с учетом государственных именных финансовых обязательств. Предстоит сформировать новую систему стипендиального обеспечения студентов. Но нужна предельная осторжность. Напомним, что проект Мирового банка по реформированию образования в России, реализуемый за счет внешних заимствований, оценивается как очень рисковый.
    
    В сфере здравоохранения, физической культуры и спорта, учитывая ухудшение состояния здоровья людей, отрицательное с 1992 г. соотношение между уровнями рождаемости и смертности, надо гарантировать доступность врачебной помощи гражданам вне зависимости от их социального статуса, расширить мероприятия по профилактике заболеваний, на основе устойчивого и прозрачного финансирования создать экономически эффективную систему функционирования медицинских учреждений. Без этого невозможны оздоровление и физическое воспитание детей и молодежи. Необходимо также создать в ближайшее время благоприятные условия для привлечения в сферу искусства средств из внебюджетных источников, разработать и внедрить контрактные и инвестиционные методы финансирования учреждений культуры.
    
    Разумеется, назревшие меры не исчерпываются предложенными выше. Но их реализациия могла бы существенно улучшить положение дел в экономике.