Государственный финансовый контроль

// // Интересное в сети //

В настоящее время происходит укрепление государственной власти, повышается роль государства в системе управления экономикой, усиливается борьба с коррупцией и правонарушениями в экономической сфере. В этой связи актуально совершенствование действующей системы общегосударственного финансового контроля.
По распространенной трактовке, она включает следующие три основных звена: государственный финансовый контроль, реализуемый в формах общегосударственного (налогового, таможенного и валютного), бюджетно-финансового (денежно-кредитный, административный и парламентский) и ведомственного контроля; общественный контроль; независимый аудит, включающий аудит бирж, внебюджетных фондов и инвестиционных институтов, страховой, банковский и общий аудит, а также аудит иных хозяйствующих субъектов(1).
    
    Однако такая трактовка требует уточнения, поскольку не охватывает муниципальный финансовый контроль, уровни и состав государственного финансового контроля.
    
    Нами предлагается иная структура и состав национальной системы финансового контроля, которая включает три подсистемы: общегосударственный финансовый контроль, подразделяющийся на государственный (федеральный и региональный) и муниципальный финансовый контроль; внутрихозяйственный финансовый контроль в составе корпоративного и не корпоративного финансового контроля; аудит как подсистему независимого контроля в форме общего и банковского аудита.
    
    В составе государственного финансового контроля следует выделить межведомственный и ведомственный финансовый контроль.
    
    Межведомственный осуществляется следующими контрольными органами: Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов РФ, Главным контрольным управлением Президента РФ, Департаментом государственного финансового контроля (ДГФК) Минфина России, Главным управлением федерального казначейства (ГУФК) Минфина России, Центральным банком РФ, Министерством РФ по налогам и сборам, Государственным таможенным комитетом РФ, Федеральной службой налоговой полиции РФ и государственными внебюджетными фондами - Пенсионным фондом РФ (ПФ РФ), Фондом социального страхования РФ (ФСС РФ), Федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования (ФФОМС и ТФОМС).
    
    Внутриведомственный контроль выполняется контрольно-ревизионными службами министерств и ведомств на государственном (федеральном и региональном) уровне и управлениями и отделами на муниципальном уровне.
    
    Данная совокупность органов, представленная соответствующими структурами законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти и органами местного самоуправления, составляет основу общегосударственного финансового контроля (ОГФК) в РФ.
    
    Ведущим органом общегосударственного финансового контроля РФ следует считать Счетную палату РФ, статус, функции и права которой определены Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации"(2).
    
    Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
    
    Деятельность и контрольные полномочия других органов определяются Гражданским кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ, отдельными законами и другими нормативно-правовыми актами. В частности, Бюджетным кодексом РФ определено содержание финансового контроля, осуществляемого органами исполнительной власти федерального и регионального уровней, органами местного самоуправления, ДГФК Минфина России, Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов Федерации и муниципальных образований, главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств(3).
    
    Анализ действующей системы общегосударственного финансового контроля в РФ показывает, что главные ее недостатки состоят в: неспособности предотвратить использование средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и муниципальных бюджетов не по целевому назначению, неполный возврат (или невозврат) бюджетных кредитов и ссуд в бюджетную систему; разобщенности и неупорядоченности действий контрольных органов, отсутствии единого согласованного плана мероприятий по осуществлению мер финансового контроля как за поступлением налоговых и неналоговых доходов в бюджетную систему (включая государственные внебюджетные фонды), так и за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.
    
    В сущности, до настоящего времени отсутствует теоретически проработанная и законодательно оформленная концепция общегосударственного финансового контроля. Обсуждаемые в экономической литературе предложения и варианты ограничиваются только государственным финансовым контролем и основываются на двух подходах.
    
    Первый из них отражает позицию, согласно которой действующие органы финансового контроля целесообразно свести в единую, иерархически сверху донизу выстроенную системную вертикаль. Крайнее выражение подобной точки зрения - предложение объединить все контролирующие и даже надзорные органы в единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетной палате или Генеральной прокуратуре РФ.
    
    Усиление роли Счетной палаты как органа, осуществляющего функции контроля за бюджетным процессом, целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств и коммерческого применения государственной собственности, является одним из основных постулатов этого подхода. Поэтому для полноценного выполнения названных функций рекомендуется принять ряд новых решений, расширяющих компетенцию Счетной палаты.
    
    Существует другой подход, авторы которого выступают против создания жестко иерархической соподчиненной контрольной системы, возглавляемой единым государственным органом. Они считают, что "системность" вовсе не требует "монолитности", т.е. многоуровневой соподчиненности по принципу иерархической замкнутости, не позволяющей мобильно реагировать на динамичное изменение рыночных отношений. Системность при этом трактуется как наиболее рациональное соотношение между элементами централизации и децентрализации органов контроля, обеспечение координации деятельности контрольных органов в части научного и методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса.
    
    В соответствии с рассматриваемой позицией структурная основа государственной системы контроля должна складываться, с одной стороны, из высших органов государственной власти и управления, наделенных полномочиями в области государственного контроля Конституцией РФ и законодательно-нормативными актами. С другой - составной частью этой системы могут стать специальные органы государственного контроля, как ныне действующие, например Департамент государственного финансового контроля Минфина России, так и вновь созданный Комитет финансового мониторинга. Специальные органы государственного контроля должны осуществлять свою деятельность в конкретных областях, являясь либо самостоятельными центральными органами исполнительной власти, либо крупными специализированными подразделениями федеральных министерств. В рамках их полномочий возможно создание своих территориальных органов, делегирование им своих прав и функций.
    
    Рассмотренные подходы имеют свои сильные и слабые стороны, однако при обсуждении возможных концепций организации государственной системы финансового контроля основное внимание уделяется проблеме контроля за бюджетным процессом, целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств, а также владения, распоряжения и использования объектов государственной собственности(4).
    
    Действенную концепцию современной системы общегосударственного финансового контроля (ОГФК) можно разработать на основе системной методологии организационно-функционального подхода, всестороннего изучения отечественного и зарубежного исторического опыта и достижений современной практики. Другими словами, всю совокупность методов построения действенной системы ОГФК следует классифицировать и исследовать с позиций преемственности, альтернативности и системности.
    
    Рассмотрение ОГФК с позиций преемственности означает исследование через призму исторического опыта организации системы финансового контроля в Российской империи и Советском Союзе.
    
    История организации системы финансового контроля начинается с укрепления российской государственности. Процесс условно можно разделить на два этапа. Первый этап начинается с 1654 г. и заканчивается серединой XIX в. Второй - с середины XIX в. и до 1917 г.
    
    Высшим достижением первого этапа становления и развития финансового контроля Российской империи является система генеральной отчетности. С учреждением 30 декабря 1836 г. института Государственного контроля она вошла в оборот(5). Тем не менее система генеральной отчетности, как показала практика ее использования, не обеспечила выполнение поставленных перед ней задач. Ее недостатки сводились к следующему: все распорядительные управления проверяли сами себя; нередко оказывалось, что отчеты департаментов не соответствовали исходным данным первичных документов; главная цель ревизии - удостоверение в законности, эффективности и целесообразности действий распорядительных управлений - не достигалась(6).
    
    Основным результатом второго этапа развития финансового контроля России стала система документальной ревизии, законодательно оформленная 28 апреля 1892 г. в виде "Учреждения Государственного контроля". Согласно Положению, государственный контроль, составляя отдельное звено государственного управления, был призван наблюдать за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведывании отчетных перед ним учреждений, а равно составлять соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства(7).
    
    Все эти функции выполнялись центральными и местными органами государственного контроля. Основным звеном верхнего уровня являлись четыре ревизионных департамента, а именно: Департамент гражданской отчетности, Департамент кредитной отчетности (с 4 июня 1901 г.), Департамент военной и морской отчетности и Департамент железнодорожной отчетности. В состав местных органов государственного контроля входили: контрольные палаты (общие губернские и военно-окружных центров), местные контрольные части для ревизии оборотов эксплуатации казенных и частных железных дорог, а также особые должности и учреждения государственного контроля.
    
    В рамках государственного контроля осуществлялись: 1) проверка финансовых смет и представлений об ассигновании сверхсметных кредитов всех подотчетных ему министерств и главных управлений, а также подчиненных его проверке земских, городских и частных учреждений; 2) проверка отчетности по оборотам денежных и материальных средств, находящихся в управлении подотчетных ему учреждений; 3) фактическая проверка денежных и материальных средств, сооружений и пр. ; 4) проверка оборотов кассовой наличности; 5) проверка правильности и целесообразности использования сметных кредитов; 6) постоянное совершенствование правил и форм счетоводства, отчетности и ревизии(8).
    
    Оценивая государственный контроль в период Российской империи, можно отметить, что он был скорее контролем за выполнением финансовых законов и правил, установленных законодательством страны. Он не имел ничего общего с западно-европейской постановкой дела, поскольку никогда не был и не мог быть контролем, независимым от правительства, в чем и состояло его основное принципиальное отличие.
    
    В Советском Союзе ведущими контрольными органами, определяющими специфику организации советской системы ГФК, являлись Министерство государственного контроля СССР, Комитет народного контроля СССР, Министерство финансов СССР и Совет народных депутатов(9).
    
    На Министерство государственного контроля СССР возлагались проверка исполнения постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, подготовка заключений правительству об исполнении государственного бюджета, контроль за учетом и расходованием государственных средств и материальных ценностей, находящихся в распоряжении государственных, кооперативных и других общественных организаций, учреждений и предприятий(10).
    
    В декабре 1965 г. на базе органов партийно-государственного контроля были образованы органы народного контроля(11), деятельностью которых руководил Комитет народного контроля СССР. Контролируя ход выполнения государственных планов и заданий, органы народного контроля участвовали в составлении проектов народнохозяйственных планов, выявляли потери и резервы экономии расходования трудовых, материальных и финансовых ресурсов.
    
    Однако основные вопросы финансового контроля все же решались на уровне КРУ Министерства финансов СССР(12), включая его органы на местах. Одной из главных задач Минфина СССР был контроль за соблюдением финансовой дисциплины, выполнением предприятиями, учреждениями и организациями финансовых обязательств перед государством. Более того, Минфин должен был проводить мероприятия в области обеспечения режима экономии и укрепления хозяйственного расчета, целевого расходования бюджетных средств и контроля за точным исполнением Государственного бюджета СССР.
    
    В целях выполнения перечисленных функций Минфину СССР были предоставлены широкие полномочия, в том числе в части ограничения и приостановления финансирования из бюджета учреждений, предприятий и организаций, нарушающих финансовую дисциплину; взыскания с плательщиков задолженности в бюджет; проведения документальных ревизий и обследований финансово-хозяйственной деятельности хозорганов.
    
    Определенные функции в области финансового контроля были закреплены за Госбанком СССР и Стройбанком СССР, различными государственными комитетами, ведомствами и государственными инспекциями. Наряду с межведомственным контролем в СССР действовала также и разветвленная система внутриведомственного контроля.
    
    Таким образом, советская система ГФК отличалась централизацией финансового контроля в руках союзных органов государственной власти. Такая форма организации финансового контроля имела свои плюсы и минусы. К позитивным элементам следует отнести нацеленность на максимальную действенность, эффективность, плановость проведения контрольных мероприятий. К числу основных недостатков - отсутствие должной координации в контрольно-ревизионной работе, что нередко порождало параллелизм в ее осуществлении, вело к распылению сил органов контроля, мешало оперативной деятельности предприятий(13).
    
    Исследование ОГФК с позиций альтернативности предполагает изучение зарубежного опыта организации системы финансового контроля с целью выявления общих (коренных) начал, свойственных любой национальной системе ОГФК. Современные национальные финансово-контрольные системы большинства стран мира претерпевают в последнее время значительные изменения, связанные с влиянием внешних факторов: усиление процессов глобализации и связанная с ними необходимость приведения национальных систем бухгалтерского учета и отчетности, аудита, контроллинга в соответствие с международными стандартами; растущая экономическая взаимозависимость стран мира, увеличение масштабов и многообразия транснациональных операций. Рост объема транснациональных финансовых потоков ведет к необходимости, с одной стороны, формирования действенных наднациональных органов финансового контроля и мониторинга финансовых потоков, а с другой - вызывает необходимость сотрудничества стран по отдельным проблемам на основе двух- и многосторонних соглашений; усиление влияния гражданского общества и его вовлеченность в механизмы контроля за деятельностью правительственных структур на основе концепции рассмотрения правительства как наемного коллективного управляющего у всего общества с целью обеспечения адекватного жизнеобеспечения населения и подотчетного своим гражданам; необходимость борьбы с международным терроризмом, в связи с чем возникает необходимость организационного оформления структур по выявлению и пресечению финансовых потоков структур, питающих международный терроризм.
    
    Построение системы ОГФК с позиций системности предполагает использование организационно-функционального подхода. В этом случае институты и организации ОГФК следует рассматривать с позиций следующих организационных принципов: концентрированность действий, комплексность, выделение решающего звена, поэтапность развития и организационная динамичность(14).
    
    Принцип концентрированности действий означает максимальное сосредоточение всех действий системы ОГФК на достижении ее основной цели - предотвращения и выявления нарушений законодательно утвержденных норм финансового оборота государственного, муниципального и частного капитала. Иначе говоря, концентрированность действий - это основа формирования единой системы ОГФК, ее важнейший сущностный смысл.
    
    Хорошо организованная система ОГФК отличается от всякой другой прежде всего более высокой степенью сфокусированности всех действий на достижении своей основной цели. Этим определяется ведущая роль принципа концентрированности действий среди других организационных принципов формирования системы ОГФК.
    
    Реализация принципа концентрированности действий предполагает: сосредоточение цели деятельности каждого контрольного органа в системе ОГФК на достижении общей цели всей системы, представляющей интересы государства и муниципальных образований; разграничение контрольных функций между органами каждого уровня системы ОГФК, исключающих параллелизм и дублирование в их деятельности; совместимость и сопряженность деятельности органов системы ОГФК; при этом совместимость означает способность различных органов финансового контроля взаимодействовать без взаимных помех, а сопряженность - способность органов контроля к осуществлению совместной деятельности, как в рамках одной подсистемы (законодательной или исполнительной власти), так и в рамках системы ОГФК в целом.
    
    Принцип комплексности действий требует развития контрольных органов на всех уровнях с учетом их взаимосвязи и взаимодополнительности. Иначе говоря, реализация принципа комплексности повышает действенность системы ОГФК.
    
    Во-первых, за счет развития многосубъектной системы финансового контроля, включающей подсистемы законодательной (представительной) и исполнительной ветви власти на федеральном уровне, уровне субъектов федерации и муниципальном уровне местного самоуправления; при этом распределение полномочий между иерархическими уровнями системы финансового контроля должно осуществляться в соответствии с законодательно определенными предметами ведения уровней власти и на основании принципа федерализма.
    
    Во-вторых, за счет требований достижения функциональной дополнительности в деятельности контрольных органов всех ветвей власти, действующих в единой системе финансового контроля; это позволит органам контроля функционировать более целенаправленно, скоординированно и продуктивно в направлении реализации основной цели ОГФК.
    
    Принцип выделения решающего звена органически дополняет принцип комплексности. Иначе говоря, выделение решающего звена позволяет разрешить противоречие между сложностью задачи построения системы ОГФК, одновременностью охвата всех входящих в нее разноуровневых органов финансового контроля, недостаточной развитостью законодательно-нормативной базы и неопределенностью (размытостью) границ предмета и объекта контроля.
    
    В соответствии с данным принципом рациональный способ формирования эффективной системы ОГФК будет состоять в выделении таких организационных действий, которые необходимо осуществлять в первую очередь, и отделении тех, которые могут быть реализованы во вторую, третью очередь и т.д. "Решающие звенья" - это, по существу, те организационно-функциональные аспекты системы ОГФК, первоочередное приложение усилий к которым может привести к наибольшему эффекту.
    
    В содержании принципа выделения решающего звена можно отметить ряд сторон, среди которых наиболее важны следующие: выделение "ведущего звена", оказывающего существенное влияние на развитие системы ОГФК (например, в качестве такого звена могут выступать Счетная палата РФ и ее структурные подразделения на местах); выделение "массового звена" или многократно преобладающего контрольного органа в системе ОГФК (таким "звеном" могут быть действующие контрольно-счетные органы в регионах); выделение "слабейшего звена", ограничивающего возможности единой системы ОГФК и сдерживающего развитие всех остальных контрольных органов страны; к "слабейшему звену" могут быть отнесены органы контроля, дублирующие деятельность "ведущего" или "массового" звена единой системы ГФК (например, в качестве основы определения "слабейшего звена" может служить интегрированный показатель экономической эффективности деятельности органов финансового контроля, рассчитанного по критериям результативности, действенности и экономичности).
    
    Принцип поэтапного развития системы ОГФК имеет очень важное значение, и это не случайно. Исторический опыт России показывает, что попытки преобразования системы государственного контроля к заданному качеству разовым актом - "с сегодня на завтра" - как правило, вызывали мощное противодействие органов существующей системы контроля. Поэтому не следует абсолютизировать тот факт, что новые формы контрольных органов всегда будут стремиться к эффективной деятельности, что характер и продуктивность их функционирования будет отвечать новому типу задач и организационных структур.
    
    В этой связи наиболее целесообразно осуществлять реорганизацию нынешней системы финансового контроля России поэтапно, начиная с легко осуществимых изменений и постепенно наращивая на последующих этапах масштабы организационно-функциональных преобразований. Такой подход позволит ослабить противодействие существующей системы органов финансового контроля и в то же время даст возможность от этапа к этапу совершенствовать организацию системы ОГФК.
    
    Принцип организационной динамичности развития единой системы ОГФК характеризует собой гибкость и мобильность организации и способности системы финансового контроля к самоорганизации, что обеспечивает внутреннюю адаптацию системы контроля к изменениям условий внешней среды. Антиподом динамичности является организационная "жесткость" системы, порождающая застойные явления, консерватизм, угнетенность развития, резкое падение эффективности функционирования системы ОГФК, не учитывающей структурных изменений во внешней среде. При этом в процессе реорганизации нынешней системы ОГФК необходимо учитывать правило запрета, которое гласит, что бессмысленно тратить средства и время на преобразования сложных систем, не зная, как они устроены. Эффект от реорганизации бывает лишь в том случае, если мы знаем специфику функционирования таких сложных систем, и тогда можно с минимальными затратами воздействовать на то, что для них характерно.
    
    Таковы организационные принципы формирования единой системы ОГФК. Их роль - служить ориентирами оптимального выбора целей, функций и организационных форм контрольных органов в процессе становления и развития национальной системы общегосударственного финансового контроля России.