Как развивать экономику природопользования

// // Интересное в сети //

Российская Федерация располагает громадным природно-ресурсным потенциалом, однако в последние годы накопился ряд серьезных проблем, не позволяющих в полной мере использовать его. Ориентация на устранение кризисных явлений, экологического ущерба, переход к экономическому росту и вхождение России в мировое экономическое сообщество предполагают проведение адекватной национальной экологической политики, обеспечивающей экологическую безопасности России. Это прежде всего касается необходимости учета экологических факторов при принятии решений в экономической и социальной сферах, экологизации производства, товаров и услуг, согласованности природоохранительного законодательства и инструментов управления охраной природы с передовой международной практикой.
Обострение экологической обстановки - результат не только общекризисных явлений в экономике страны, низкой инвестиционной активности в природоохранной деятельности, падения технологической и правовой дисциплины. Это и следствие накопленных за многие десятилетия структурных деформаций хозяйства, приведших к доминированию природоемких отраслей промышленности, энергоемких технологий, сырьевой ориентации экспорта, а также чрезмерной концентрации производства в относительно немногих промышленных центрах и регионах страны.
    
    Общим недостатком развития природно-ресурсного комплекса является несовершенство экономических механизмов и законодательной базы, в связи с чем необходимо оценить эффективность использования бюджетных средств и законодательства с точки зрения его полноты и непротиворечивости в установлении правовых основ функционирования экономического механизма. Важно определить роль экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования в условиях перехода России к рыночной экономике, что потребует проведения структурной перестройки в природно-ресурсном блоке, перехода к государственной системе управления природными ресурсами по вертикали и горизонтали. Для этого надо усовершенствовать структуру территориальных органов во всех субъектах Российской Федерации и научно обосновать программу национальной безопасности страны. На наш взгляд, требуется такой механизм финансирования природно-ресурсного блока, при котором были бы сохранены все фонды природоохранного комплекса как основные источники финансирования региональных и межрегиональных экологических программ, проектов и природоохранных мероприятий.
    
    Действующим Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (ст. 21) предусмотрено образованием функционирование системы экологических фондов. Ст. 17 Бюджетного кодекса РФ подтверждает это положение и требует лишь консолидации доходов, утверждения отдельной сметой и обеспечения целевого расходования и соответствующего контроля со стороны Счетной палаты РФ. Поэтому в соответствии с данной правовой нормой областные, краевые, а также городские (районные) фонды природоохранного комплекса должны быть преобразованы в целевые бюджетные: экологические, природоохранные, водные, лесные и др.
    
    Функционирование их на всех уровнях управления в субъектах Федерации имеет большое социально-экономическое значение. Согласно ст. 161 Бюджетного кодекса целесообразно образовать бюджетное управление (дирекцию) либо в структуре органов управления выделить самостоятельное подразделение с функциями дирекции. По распоряжению законодательного или исполнительного местного органа власти оно может управлять бюджетными средствами (целевым бюджетным фондом), проводить контроль за их поступлением и целевым использованием, а также обеспечивать контроль за расчетами природопользователей с бюджетом.
    
    При формировании федерального бюджета не преодолен разрыв в толковании взаимосвязи и взаимозависимости экономических и экологических факторов развития. Экономика рассматривается как обособленная от природы сфера общественно-производственных отношений, а экология - окружающая среда, существующая для изъятия природных ресурсов и сброса отходов производства и потребления. При таком ошибочном подходе неизбежно, как в прошлые годы, проявление отрицательных эффектов, связанных с истощением природно-ресурсного потенциала и загрязнением окружающей природной среды.
    
    Кроме этого, макроэкономические показатели сформированы без учета экологических факторов. Так, при расчете валового внутреннего продукта положительно учитываются отрицательные экологические результаты экономической деятельности. Такая ситуация возникла, в частности, из-за перевода платежей за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую природную среду в категорию налоговых доходов бюджета. Далее, это ошибочное решение в контексте разработанного Правительством РФ проекта соответствующей главы части второй Налогового кодекса РФ привело к тому, что в качестве налоговой базы был установлен объем выбросов различных загрязнений, которые в силу своих объективных свойств не могут иметь потребительной стоимости. Полагаем необходимым произвести очищение ВВП от "грязных" нагрузок и затрат, усиливая при этом его экологическую составляющую.
    
    С позиций исследования объективно существующих эколого-экономических систем многие экономические показатели, взвешенные по критерию степени их экологичности, могли бы служить ориентирами при выборе приоритетов бюджетной политики. К примеру, такие направления, как снижение энергоемкости и интенсивное обновление производственного аппарата, а также создание условий для повышения инвестиционной активности в секторах, производящих конечную продукцию, могут способствовать одновременному получению значительных положительных экологических эффектов. Высокая энергоемкость влечет чрезмерную потребность в соответствующих ресурсах, добыча которых разрушает природную среду и истощает природно-ресурсный потенциал. Следовательно, снижение ее посредством технико-технологического обновления основных фондов можно косвенно рассматривать и как экологическое мероприятие.
    
    В федеральном бюджете на 2002 г. на охрану окружающей среды и природных ресурсов предусмотрено 9613, 5 млн. руб., в 2 раза больше, чем в 2001 г. (0, 5% расходов бюджета и 0, 1% объема ВВП).
    
    Источником увеличения природоохранных расходов могла бы стать, например, плата за выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов. Однако в бюджете на 2002 г.ее коэффициент - всего лишь 1, 18 и без какого-либо финансово-экологического обоснования. По экспертным оценкам, возможно увеличение его до 3 без особого ущерба для финансового состояния предприятий и в целях усиления регулирующей роли платежей за загрязнение. Последнее представляется более актуальным в свете прогнозируемого увеличения объемов выбросов и сбросов загрязняющих веществ от стационарных источников, которое ожидается в связи с ростом промышленного производства.
    
    Действующие значения базовых нормативов платы были рассчитаны на основе цен 1990 г. с применением на начало 1993 г. коэффициента индексации платы, равного 5. В 1999 г. индексация базовых нормативов платы отставала от отраслевых индексов-дефляторов минимум в 24 раза, а по основным отраслям-загрязнителям - более чем в 70 раз. В соответствии с расчетами Минэкономразвития РФ усредненное соотношение индексов-дефляторов (в целом по промышленности на 2000 г.) и коэффициентов индексации платы за загрязнение составляет 22: 1.
    
    Современный уровень базовых нормативов и соответственно величины платы за загрязнение окружающей среды практически не способны активизировать деятельность природопользователей в природоохранной сфере. По экспертным оценкам, ежегодный ущерб в масштабах страны от загрязнения окружающей среды оценивается в 230-250 млрд. руб., а вносимая природопользователями плата составляет около 2, 5 млрд. руб. Для обеспечения уровня величины базовых нормативов платы, установленного в 1990-1991 гг., адекватного стоимостным пропорциям, сложившимся к настоящему времени в экономике, величина базовых нормативов должна быть дополнительно проиндексирована примерно в 20 раз.
    
    В 2002 г. реализация природоохранных мероприятий будет осуществляться в соответствии с федеральной целевой программой "Экология и природные ресурсы России" в объеме 672, 3 млн. руб. Расходы капитального характера федеральной адресной инвестиционной программы на создание объектов природоохранного назначения запланированы в объеме 597 млн. руб. В ведомственной структуре МПР России предусмотрены субсидии на реализацию природоохранных мероприятий в объеме 60, 6 млн. руб. В сумме указанные расходы должны составить 1, 2-1, 3 млрд. руб. Для сравнения укажем, что природоохранные платежи намечено собрать в объеме 1, 6 млрд. руб. Разница в 300-400 млн. руб. между доходами и расходами в области охраны окружающей среды должна быть направлена на увеличение финансирования природоохранных мероприятий капитального характера в рамках данной программы, поскольку природоохранное законодательство предписывает строго целевой характер использования этих платежей.
    
    В условиях рыночной экономики важно определить законодательное обеспечение экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования. Хозяйствующие субъекты, свободные в выборе способов производства, как экологически опасных, так и безопасных, должны быть экономически заинтересованы в соблюдении требований экологической безопасности собственной деятельности. Задача современного законодательства - создать такие правовые рамки экономической свободы, в которых эффективность деятельности хозяйствующих субъектов напрямую будет зависеть от степени ее экологичности.
    
    В настоящее время по объективным причинам экономический механизм охраны окружающей среды и природопользования претерпевает существенные изменения. Изначально основы его определялись сугубо природоохранным законодательством, затем с 1995 г. часть связанных с ним норм была установлена в бюджетном законодательстве и, наконец, готовится проект соответствующей главы части второй Налогового кодекса РФ, с принятием которой завершится процесс рыночной трансформации указанного механизма. Попытаемся определить тенденции этой трансформации, с тем чтобы оценить, насколько эффективными с позиций обеспечения экологической безопасности могут оказаться ее конечные результаты.
    
    С начала 90-х гг. сложился и действовал внебюджетный механизм взимания платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую среду. Получаемые средства аккумулировались в трехуровневой системе внебюджетных экологических фондов, которые затем направлялись на реализацию природоохранных мероприятий федерального, регионального и местного значения. Кроме этого, 10% всех платежей перечислялись в федеральный бюджет на содержание территориальных государственных природоохранных органов. Из 90%, которые оставались в распоряжении системы экологических фондов, с 1995 г. еще 10% были включены в федеральный бюджет, а Федеральный экологический фонд РФ, аккумулировавший эти средства, приобрел статус целевого бюджетного фонда.
    
    В 2000-2001 гг. наполняемость его превысила плановые значения более чем на 150%, но в бюджете 2001 г. фонд не предусмотрен, и были приостановлены все нормы платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую среду.
    
    Любая экологическая проблема всегда имеет географическую привязку и в зависимости от своих масштабов может определяться как местная, региональная, межрегиональная, межгосударственная и общепланетарная. Примерами последней являются выбросы парниковых газов, озоновые дыры и другие отклонения, обусловленные антропогенными факторами.
    
    Для решения проблем каждого уровня требуется создание адекватного экономического механизма, закрепленного в законодательстве, способного предотвращать, локализовать и ликвидировать неблагоприятные воздействия на окружающую среду, т.е. обеспечивать решение эколого-экономических проблем на разном уровне.
    
    На современном этапе в силу объективной неопределенности переходного периода и формирования рыночных отношений невозможно количественно определить меру государственно-бюджетной поддержки природоохранной деятельности и рационального природопользования. В сложившихся условиях представляется справедливым перенесение бремени ответственности за состояние окружающей среды на хозяйствующие субъекты. За государством остается право определения степени такой ответственности и создания организационно-правовых механизмов, облегчающих или стимулирующих их природоохранную деятельность. Предприятия из-за недостатка оборотных средств сдерживают обновление основных производственных фондов, реконструкцию и ремонт очистных сооружений, что ухудшает экологическую обстановку в стране.
    
    Поэтому формируемый экономический механизм экологически безопасной жизнедеятельности и рационального природопользования должен включать рычаги, регулирующие поведение всех субъектов общественных отношений - производителей и потребителей. В то же время он должен обеспечивать привлечение в природоохранную сферу средств - отчасти из бюджета, но в основном из внебюджетных источников. Кроме этого, экономический механизм должен включать не только элементы бюджетного протекционизма, но и такие налоговые нормы, которые, с одной стороны, сдерживали бы развитие экологически опасных производств, с другой - стимулировали направления деятельности, предпочтительные с точки зрения экологических интересов общества.
    
    В настоящее время с природопользователей, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и др.), взимается плата по принципу "загрязнитель платит". Механизм ее взимания может быть усовершенствован, но будет недостаточно полным и справедливым для регулирования экологически безопасного поведения всех субъектов природопользования. Развитие рыночных отношений создает объективные предпосылки расширенного потребления продукции и товаров. В результате образуются огромные объемы отходов, которые нуждаются в утилизации или переработке, а стартовых средств на запуск этих производств у хозяйствующих субъектов не хватает. Очевидно, что в данном случае будет оправдано перераспределение части общественных доходов на эти цели.
    
    Для осуществления такого перераспределения необходимо ввести новый налог на продукцию и товары, потребление которых приводит к образованию отходов или оказывает вредное воздействие на окружающую среду в процессе потребления, но в силу отсутствия экологобезопасных аналогов общество не может от них отказаться (химические удобрения, средства защиты растений, бытовая химия, озоноразрушающие вещества и т.п.). Налог должен быть основан на принципе "потребитель, платите". По сути, это косвенный налог акцизного типа, который включается в цену продукции в размере, необходимом для ликвидации негативных последствий потребления такой продукции. Средства, получаемые от его взимания, следует направить на обеспечение переработки или утилизации отходов. Они также могут быть использованы для внедрения производства экологически безопасной продукции, которая позволит произвести замену химических удобрений органическими, химических средств защиты растений - биологическими и т.п. Необходимо отказаться от применения синтетических веществ, не имеющих в природе ферментов-разложителей, и наладить производство разлагающихся в окружающей среде аналогов, используя возможность естественной ассимиляции веществ в природных экосистемах.
    
    Важным элементом экономического механизма, выполнявшим функцию целевого направления средств на реализацию природоохранных мероприятий капитального характера, являлся, как отмечалось, Федеральный экологический фонд РФ. После его упразднения возникла необходимость создания новой структуры, например Экологической инвестиционной корпорации, главной задачей которой явилось бы привлечение инвестиций на экологическое оздоровление секторов производства. Наряду с субсидированием бюджетных средств на реализацию природоохранных мероприятий, она должна выполнять кредитные функции, а также предоставлять гарантии для привлечения средств из внебюджетных, в том числе зарубежных, источников в природоохранную сферу, используя при этом различные финансово-экономические инструменты. Однако деятельность такой структуры будет эффективной только в том случае, если объем финансовых потоков будет достаточным для решения поставленных перед ней задач. По оценкам экспертов, потребуется 300-400 млн. руб. безвозмездных субсидий в регионы и около 1-2 млрд. руб. на обеспечение инвестиционных кредитов. Средства, как упоминалось выше, можно получить путем проведения соответствующей налоговой политики в природоохранной области и в сфере потребления продукции и товаров.
    
    В связи с этим вернемся к вопросу совершенствования налогового законодательства. При подготовке части первой проекта Налогового кодекса РФ была допущена подмена понятия компенсационных по своему характеру платежей за загрязнение окружающей среды понятием экологического налога. Произошло искажение и самой сущности налога как экономической категории. В соответствии с классическим определением налог раскрывается как обязательный платеж, уплачиваемый в зависимости от полученных доходов (прямой налог), или платеж, акциз, включаемый в цену товаров (косвенный налог). При этом у плательщика отчуждается в денежном выражении часть созданных его трудом или проданных ценностей. В случае с экологическим налогом налоговой базой была установлена масса (объем) выбросов, сбросов загрязняющих веществ, размещаемых отходов и иных видов вредного воздействия на окружающую среду (например, шум, вибрация, электромагнитное излучение), которые не имеют потребительной стоимости и не могут поэтому иметь ее денежного эквивалента. Возникает еще одно логическое противоречие: плата за вредные воздействия вводилась в целях их ограничения и последующего сокращения, исходя из долгосрочной заинтересованности всего общества в чистой окружающей среде. Налоги же имеют целевую функцию как устойчивый источник доходов бюджета на длительную перспективу. Как в сложившейся ситуации избежать указанного противоречия? На наш взгляд, плату за вредные воздействия на окружающую среду следует рассматривать как неналоговые доходы бюджета. Однако преодолеть тенденцию смешения понятия платы и понятия экологического налога на данном этапе затруднительно в основном по субъективным причинам. Решение этой проблемы встречает сопротивление со стороны Министерства финансов и Минэкономразвития России, хотя есть и небольшие сдвиги: в бюджетах на 2001 г. и 2002 г. вместо экологического налога записано: "плата за выбросы, сбросы загрязняющих веществ..." Видимо, потребуется некоторое время для осознания необходимости преодоления сложившейся коллизии, в течение которого будут совмещаться понятия "экологический налог", "плата за вредные воздействия", "экологический налог на продукцию". По истечении этого времени будет достаточно легко обособить и вычленить плату за вредные воздействия на окружающую среду в раздел неналоговых доходов бюджета, оставив в налоговом законодательстве лишь экологический налог на продукцию, что, на наш взгляд, будет правильно.
    
    При этом сумма средств, получаемая с обоих частей экологического налога, может быть неизменной (или заданной) величиной, тогда как соотношение веса самих частей может постепенно изменяться в сторону уменьшения доли платы за вредные воздействия на окружающую среду по мере экологического оздоровления производственной сферы экономики. Перечни продукции, облагаемой экологическим налогом, должны ежегодно утверждаться Правительством РФ по представлению специально уполномоченного государственного органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
    
    Субъекты Федерации могут также реализовать указанные подходы при формировании бюджетного и налогового законодательства в части, не противоречащей федеральному законодательству. Многие субъекты Федерации после упразднения Федерального экономического фонда экофонды консолидировали в бюджетах; другие продолжают использовать их как внебюджетные целевые фонды, третьи намечают их упразднение. Процесс этот непростой и зачастую весьма болезненный.
    
    Тем не менее представляется неизбежным внедрение экономических методов управления природоохранной деятельностью, и болезненность этих перемен будет тем меньше, чем скорее создадим правовой базис новых отношений и установим баланс экологических ограничений рыночной свободы.
    
    Макроэкономические показатели, на которых основывается бюджетное законодательство, только тогда могут служить ориентирами правильной социально-экономической политики, когда при их формировании максимально учитываются экологические факторы развития и размещения производительных сил. Недопустимо с научной точки зрения при расчете ВВП включение в его величину экологически "грязных" эффектов, таких, как упомянутые выше платежи за вредные воздействия на окружающую среду. Можно ли объем выброшенных загрязнений рассматривать положительно и также их учитывать как полезный результат экономической деятельности? Несмотря на всю абсурдность такого учета, он до сих пор имеет место. А от этого возникают логические деформации при определении причинно-следственных связей по другим направлениям социально-экономического прогноза, а значит, и приоритетов дальнейшего развития. Отсюда и имеем вечную дорогостоящую борьбу со следствиями вместо менее затратного и безболезненного устранения причин. Необходимо учитывать экологическую составляющую как при расчете ВВП, так и при определении размеров национального богатства, поскольку вполне корректно определяемые как бесценные экологические ресурсы России в составе всего природно-ресурсного потенциала позволят возвратить ей статус богатейшей страны мира. А это в свою очередь станет основой, с одной стороны, для проработки вопросов о списании внешнего долга по схеме "экологического зачета", с другой - для получения зарубежных инвестиций на экологическую модернизацию экономики.
    
    Отдельно следует рассматривать проблему законодательного обеспечения природопользования, поскольку особый акцент должен быть сделан на рациональное и максимально эффективное с позиций общенациональных интересов использование природных ресурсов. Возникают острые споры в отношении частной собственности на природные ресурсы, особенно на земельные, водные, лесные. В последнее время широкое распространение получает идея рентного налогообложения в сфере ресурсопользования. При этом государство должно выступать в роли титульного собственника природных ресурсов, а рыночному обороту могут подлежать разные формы права пользования ими. Такой подход позволит государству извлекать значительные рентные доходы, которые могут в перспективе заменить неэффективные налоги, такие, как НДС, налоги на труд и капитал. В целом перенесение налогового бремени на экологоресурсную сферу отношений является проблемой, заслуживающей внимания и детальной проработки в части механизма практического решения и внедрения, поскольку ее научно-теоретическая часть достаточно полно разработана учеными - экономистами РАН.
    
    До сих пор нет целостного законодательного акта по регулированию отношений в области охраны окружающей среды и природопользования. Экономический механизм в данной сфере существует и продолжает совершенствоваться в разных нормативных правовых актах. Но системно представить всю его сложность можно, только овладев комплексом необходимых экологических, экономических и правовых знаний. А таких специалистов немного. Поэтому высока вероятность искажения этого механизма вследствие принятия необоснованных (волюнтаристских), хотя и привлекательных на первый взгляд решений, пример тому - подмена понятия платы за загрязнения понятием экологического налога. Или категорическое (политическое) введение института частной собственности на земли поселений, промышленности и транспорта без учета государственных перспектив градостроительства, что может на этих перспективах поставить крест.
    
    В целях упрощения применения законодательных норм по обеспечению экономического механизма в области охраны окружающей среды и природопользования представляется целесообразным их сведение не в едином законодательном акте, а в нескольких, формируемых для решения конкретных проблем, связанных с природной спецификой предмета правового регулирования. Такая концепция превалировала при создании Водного и Лесного кодексов РФ, Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха", Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". В частности, в водном законодательстве были установлены два вида платы: за пользование водными объектами и плата, направляемая на воспроизводство и охрану водных объектов. Затем эти виды платы были смешаны в едином понятии водного налога. В первом случае природопользователь платит за массу грязи, содержащуюся в объеме сбрасываемой воды, а во втором - за объем использованных водных ресурсов.
    
    Экономический механизм в лесном законодательстве также претерпевает существенные изменения. Например, в 2002 г. установлен новый порядок зачисления в федеральный бюджет лесных податей, образующихся сверх минимальных ставок на древесину, отпускаемую на корню, и арендной платы за пользование лесным фондом, в том числе за перевод лесных земель в нелесные и изъятие земель лесного фонда. До настоящего времени эти средства оставались в регионах и использовались на цели лесовосстановления. Но что будет с землями лесного фонда, подвергшимися лесным пожарам? Если там содержатся полезные ископаемые, то следует ожидать перевода этих земель в нелесные, затем их продажу в частную собственность и превращение в земли промышленности. А лес вырастет сам, когда недра истощатся и люди уйдут. Расчет прост: погибнем или от нехватки ресурсов, или от загрязнения окружающей среды. Так есть ли выход? Необходима реализация такого экономического механизма, который бы гибко и безболезненно вводил в рыночную модель общества потребления экологическую составляющую. В первую очередь это: количественная экономическая оценка всех параметров экологических ресурсов и их вклада в жизнеобеспечение общества на местном, региональном, государственном и международном уровнях; включение в расчет величины национального богатства и валового внутреннего продукта экологических эффектов общественного производства; введение платы за пользование экологическими ресурсами; перенос налогового бремени с труда и капитала на эколого-ресурсный сектор отношений. Это будет стимулировать развитие наукоемких направлений производственной деятельности и увеличение их удельного веса в структуре экономики.
    
    Но возникнут экономические ограничения развития добывающих и перерабатывающих отраслей, таких, как металлургия, нефтехимия и другие, разрушительно воздействующие на экосферу; экологическая модернизация основных производственных фондов, внедрение оборотных и замкнутых воспроизводственных циклов, применение альтернативных источников энергообеспечения; необходима пропаганда экологически безопасного образа жизни.
    
    При условии замены экономической модели, построенной на принципах монетаризма, экономической моделью, построенной на физически-материальных принципах, деньги на все это найдутся. Все встанет на свои места, надо учиться у Природы, овладевать законами ее развития, постигать сокровенный смысл мироздания.